II SA/Ol 507/19

Dnia 26 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 roku sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz (dalej organ I instancji) ustalił wysokość opłaty za pobyt Z. M. w Domu Pomocy Społecznej, w ten sposób, że: - Z. M. będzie ponosiła opłatę w wysokości 70% posiadanego dochodu, tj. 902,94 zł miesięcznie; - S. M. (syn Z. M.) będzie ponosił opłatę w kwocie 2.089,08 zł miesięcznie; - B. C. (córka Z. M.) zostaje zwolniona z obowiązku ponoszenia opłaty, - różnicę między opłatami wnoszonymi przez ww. osoby a miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej pokrywać będzie Gmina A. Wskazano w decyzji organu I instancji, że w przypadku nie wywiązywania się ww. osób z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosić będzie Gmina A. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W punkcie trzecim decyzji, organ I Instancji orzekł o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) ze względu na wyjątkowo ważny interes strony oraz interes społeczny. W treści uzasadnienia decyzji organ I instancji przywołał przepisy obowiązujące w zakresie odpłatności za pobyt osoby w domu pomocy społecznej. Wskazał, że podczas postępowania administracyjnego ustalono, że na dochód Z. M. składa się renta rodzinna w kwocie 1.074,08 zł oraz dodatek pielęgnacyjny w wysokości 215,84 zł. Łączny dochód to kwota 1.289,92 zł, a jego 70% to 902,94 zł. Na dochód rodziny S. M., który prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną składa się zasiłek chorobowy wypłacany przez holenderską instytucję w wysokości 1.080 euro miesięcznie, co na dzień wydania decyzji daje kwotę 4.637,08 zł (średni kurs euro ogłoszony przez NBP) oraz zasiłek dla opiekuna w kwocie 620,00 zł. Łączny dochód wynosi 5.257,08 zł, na osobę 2.628,54 zł i przekracza 300% kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. 1.584,00 zł, zatem S. M. spełnia warunek do wnoszenia opłaty za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej. Organ I instancji argumentował dalej, że B. C., prowadzi gospodarstwo domowe z mężem. Dochód rodziny wynosi 2.700,57 zł. Dochód na osobę w rodzinie wynosi 1.350,29 zł i jest niższy od kwoty 300% kryterium dochodowego na osobę, tj. 1.584,00 zł, w związku z czym zgodnie z ustawą o pomocy społecznej B. C. nie ponosi odpłatności za pobyt matki w Domu Pomocy Społecznej. Odwołanie od wskazanej decyzji wniósł S. M.. W treści odwołania podniósł, że organ I instancji błędnie ustalił, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe jedynie z żoną. Wspólnie z odwołującym się i jego żoną zamieszkują i wspólnie gospodarują jeszcze: - konkubina syna odwołującego się P. P. i jej syn, A. M. (2,5 roku). P. P. utrzymuje się ze świadczenia wychowawczego 500 plus, w związku z czym odwołujący wraz z żoną partycypują w kosztach utrzymania konkubiny syna i wnuka. Wymieniona wraz z wnukiem zamieszkuje ze skarżącym i jego żoną od ponad 2 lat (zajmują oddzielny pokój), od kiedy syn odwołującego się T. M. (a więc osoba, która powinna dbać o ich utrzymanie w pierwszej kolejności) odbywa karę pozbawienia wolności. P. P. w miarę możliwości uczestniczy w kosztach utrzymania domu, korzysta ze wspólnej kuchni (również lodówki), łazienki i wszystkich sprzętów gospodarstwa domowego. Pomaga w sprzątaniu, przygotowywaniu posiłków, robieniu zakupów. Konkubina syna oraz wnuk wspólnie zaspokajają potrzeby życiowe z rodziną odwołującego się. Pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy został o powyższym poinformowany, zatem dziwi, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, iż odwołujący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe jedynie z żoną. Odwołujący dodatkowo podniósł, że częściowo utrzymuje również syna, który odbywa karę pozbawienia wolności (nie jest zatrudniony odpłatnie), przygotowując dla niego paczki i ponosząc koszty związane z odwiedzinami. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) uchyliło zaskarżaną decyzję w części, tj. w punkcie 3, w pozostałej zaś części Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło m.in., że podczas wywiadu środowiskowego skarżący nie uwzględnił konkubiny syna oraz jej syna, a zarazem wnuka odwołującego się w składzie rodziny. Podczas wywiadu stwierdził, że jego rodzina liczy 2 osoby. Fakt ten został uwidoczniony w treści wywiadu środowiskowego, który jest podpisany przez S. M.. Fakt ten został dopiero zakwestionowany w treści odwołania. W konsekwencji w ocenie organu odwoławczego uznać należało, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił dochód rodziny odwołującego się, która składa się z dwóch osób. Kolegium uznało natomiast zasadność odwołania w kwestii nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, dlatego też w tym zakresie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję Kolegium wniósł S. M., domagając się zmiany zaskarżonej decyzji. W treści skargi podniósł, że Kodeks postępowania administracyjnego określa składniki decyzji administracyjnej, do których należy m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. W ocenie skarżącego decyzja Kolegium skupia się tymczasem wyłącznie na kwestii wzajemnej relacji ustalenia obowiązku ponoszenia kosztów pobytu w DPS i zwolnienia z tej opłaty. Brak w niej rozważań pozwalających na ustalenie, dlaczego argumentacji skarżącego i złożonym dokumentom, w tym oświadczeniu konkubiny syna z dnia 26 lutego 2019 r., nie dano wiary. Nie wiadomo, czy uznano je za nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia, czy za nie oddające rzeczywistego stanu. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że organ I instancji w piśmie z dnia 4 marca 2019 r. przyznał, że skarżący informował podczas wywiadu środowiskowego o sytuacji rodzinnej, w tym, że utrzymuje małoletniego wnuka i jego matkę. Kolegium w żaden sposób się do tego nie odniosło, poza stwierdzeniem, że okoliczność ta została powołana dopiero w odwołaniu. Przeczy temu jednak w sposób oczywisty treść pisma z dnia 4 marca 2019 r. Skoro podstawą wydania decyzji jest całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, to pominięcie okoliczności faktycznych mających wpływ na treść decyzji czyni ją wadliwą. Skarżący wskazał, że jest prostym człowiekiem, ma wykształcenie zawodowe i nie zna się na prawnych zawiłościach. Gdyby poinformowano go przed sporządzeniem wywiadu środowiskowego, w jaki sposób dla potrzeb ustawy o pomocy społecznej definiuje się rodzinę i dochód rodziny, znalazłoby to odzwierciedlenie w wywiadzie. Ponadto skarżący wskazał, że w rzeczywistości po potrąceniach otrzymuje z instytucji holenderskiej zasiłek chorobowy w kwocie 972 euro. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2018 r., poz. 2107 j.t). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w pkt 3 (w zakresie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności), w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji obciążającą m.in. skarżącego częścią kosztów opłaty za pobyt matki skarżącego w domu pomocy społecznej. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm., dalej jako: "u.p.s."). Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. W art. 61 ust. 1, ustawa ta stanowi, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Przy czym podmioty określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Regulacja ta prowadzi do wniosku, że obowiązek podmiotów określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ma charakter akcesoryjny i powstaje dopiero wówczas, gdy mieszkaniec domu nie ponosi pełnej odpłatności. Ponadto stosownie do brzmienia art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s.: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Sporną kwestią w niniejszej sprawie jest liczba osób wchodzących w skład rodziny skarżącego. Organ odwoławczy za organem I instancji podnosi, że rodzina skarżącego składa się z dwóch osób, tj. skarżący i jego żona. Natomiast skarżący podnosi, że w skład jego rodziny wchodzi jeszcze jego wnuk oraz partnerka syna skarżącego, będąca matką wnuka. Skarżący wskazuje przy tym, że z uwagi na pobyt swojego syna w zakładzie karnym utrzymuje wnuka i jego matkę, która prowadzi wraz ze skarżącym i jego żoną wspólne gospodarstwo domowe. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniosło, że skarżący podczas wywiadu środowiskowego wskazywał, że jego rodzina liczy dwie osoby i dopiero w odwołaniu zakwestionował tę okoliczność. Organ II instancji w istocie jedynie w tym miejscu w treści uzasadnienia decyzji odniósł się do argumentacji skarżącego. Wskazać należy, że z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą rzeczywiście wynika, że w trakcie wywiadu środowiskowego skarżący nie podnosił, że jego rodzina liczy cztery osoby. Ta okoliczność została podniesiona w odwołaniu. Niemniej jednak organ I instancji w piśmie z dnia 4 marca 2019 r. wyjaśnił, że skarżący już po podpisaniu wywiadu środowiskowego i uzyskaniu od pracownika socjalnego informacji, że jego sytuacja może wskazywać, iż zobowiązany będzie partycypować w kosztach utrzymania matki w domu pomocy społecznej stwierdził, że "żywi jeszcze wnuka i jego matkę". Organ I instancji podał dodatkowo, że z innych postępowań prowadzonych przed tym organem wynika, że skarżący wraz z wnukiem i matką dziecka nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. W ocenie Sądu kwestia ta nie została w wystarczającym stopniu wyjaśniona przez organ odwoławczy, a w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ ten nie sprecyzował dokładnie przesłanek jakimi kierował się przy rozstrzygnięciu sprawy w drugiej instancji. Kolegium nie zweryfikowało okoliczności przedstawionych przez organ I instancji w piśmie z 4 marca 2019 r., nie zweryfikowało treści wyjaśnień skarżącego i nie odniosło się do tych okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przypomnieć należy, że organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę, a ustawodawca na organy w tym również organ II instancji nałożył obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Stosownie zaś do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Motywy rozstrzygnięcia organu odwoławczego są tak naprawdę nieznane, ponieważ nie znalazły one swojego odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji. Nie odniesienie się zaś do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu prowadzi również do pogwałcenia art. 107 § 3 k.p.a. dotyczącego obligatoryjnej części decyzji jaką jest jej uzasadnienie. Organ powinien bowiem w uzasadnieniu wydanej decyzji odnieść się do wypowiedzi zawartych w odwołaniu, a tego na gruncie przedmiotowej sprawy organ zaniechał. Tymczasem brak odniesienia się przez organ do podnoszonych przez stronę zarzutów i wniosków może stanowić naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to z kolei musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2005r., III SA/Wa 180/05). Dlatego też przyjąć należy, że zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przez Kolegium art. 107 § 3 k.p.a. są w pełni zasadne. Dodatkowo wskazać należy, że organy poprzestały jedynie na oświadczeniu skarżącego w odniesieniu do wysokości zasiłku chorobowego wypłacanego przez właściwą instytucję holenderską, nie weryfikując w żaden sposób informacji skarżącego dotyczącej wysokości tego zasiłku. Rozpoznając sprawę ponownie organy zastosują się do wykładni przepisów przedstawionych w wyroku i wskazówek co do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.