II SA/Ol 507/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu C.B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 8 lipca 2025 r., nr: SKO.64.7.2025 w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego działki oddala sprzeciw Przedmiotem sprzeciwu C.B. (dalej: "strona", "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej: "organ odwoławczy, "Kolegium") wydana wskutek odwołania strony od decyzji Burmistrza O. (dalej: "organ I instancji") z 11 marca 2025 r. nr [...] w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Mocą tej decyzji organ odwoławczy, powołując art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 poz. 572 ze zm.; dalej: "Kpa"), uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (dalej: "decyzja kasatoryjna"). Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji wydana została na podstawie wniosku K.K. (dalej: "wnioskodawca"), w którym podano, że strona, będąca właścicielem działki o nr [...], podniosła wysokość terenu o 3 metry, przez co zmieniła kierunek odpływu wody opadowej ze szkodą dla działek wnioskodawcy (nr [...]). Wskazano, że strona dopuściła się naruszenia art. 234 ustawy Prawo wodne. Wniesiono o przywrócenie stosunków wodnych do stanu poprzedniego. Po przeprowadzeniu oględzin ww. działek organ I instancji wydał decyzję z 11 marca 2025 r., w której powołując art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.), nakazał stronie przywrócić działkę nr [...] do stanu poprzedniego przez usunięcie nawiezionej ziemi i gruzu z przedmiotowej działki w terminie 6 miesięcy od uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji ocenił, że strona podniosła rzędne terenu ww. działki poprzez nawiezienie ziemi i gruzu, zaś wykonany w tym celu nasyp na wysokości działek nr [...] blokuje naturalny spływ wód pobliskich działek do istniejącego rowu melioracyjnego. Wskazał, że działka o nr [...] znajduje się obecnie w najniższym punkcie tej części miejscowości, przez co spływ wód odbywa się w jej kierunku a następnie do rowu melioracyjnego. W tych okolicznościach organ I instancji stwierdził, że doszło do naruszenia art. 234 ustawy Prawo wodne. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i odmowę nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. oświadczenia z 30 stycznia 2025 r. na okoliczność przyjęcia przez stronę jedynie gruzu celem utwardzenia powierzchni działki. Zarzuciła naruszenie w tej sprawie: art. 234 ustawy Prawo wodne, a ponadto art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 2, art. 80, art. 107 § 3 Kpa poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego i wydanie decyzji zobowiązującej pomimo braku przesłanek ustawowych do jej wydania. Wskazała przy tym na nieuprawnione przyjęcie przez organ I instancji, że ziemia zastosowana do wyrównania i utwardzenia terenu została przywieziona, podczas gdy strona wykorzystała ziemię znajdującą się na nieruchomości, a przywiozła jedynie gruz, na co posiada stosowny dokument. Ponadto zauważono, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby doszło do wystąpienia szkody na nieruchomości sąsiedniej, co jest warunkiem nałożenia na właściciela działki nakazu wynikającego z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W zaskarżonej decyzji kasatoryjnej Kolegium zauważyło, że kontrolowana decyzja została wydana wprost przez zastępcę burmistrza, tzn. bez powołania się na upoważnienie organu I instancji, o którym mowa w art. 268a Kpa. Uznało, że jest to istotna wada decyzji. Ponadto oceniło, że podniesienie rzędnych terenu powinno być w pierwszej kolejności przeanalizowane przez organ I instancji przez pryzmat przepisów dotyczących prawa budowlanego lub/i planowania i zagospodarowania przestrzennego. Założyło bowiem, że jeśli w sprawie doszło do zmiany naturalnego ukształtowania terenu w stopniu przekraczającym zapisy planu miejscowego albo przy braku lub wbrew decyzji o warunkach zabudowy, to organ I instancji powinien rozważyć wydanie odrębnej decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdziło, że organ I instancji powinien ostatecznie i miarodajnie ustalić, czy sprawa w rzeczywistości dotyczy naruszenia stosunków wodnych, czy raczej tzw. samowoli urbanistycznej, zwłaszcza że wnioskodawca podaje okoliczność osuwania się kamieni wraz z ziemią na jego posesję. Kolegium wskazało także na zaistniały pomiędzy stronami spór odnośnie do wystąpienia w tej sprawie przesłanek wymienionych w art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, warunkujących wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Podało, że w świetle tego przepisu aby wydać ww. decyzję, konieczne jest uprzednie stwierdzenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie, zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, przy czym zaszłości te muszą pozostawać w związku przyczynowo-skutkowym. Oceniło, że skoro organ I instancji ustalał istotne dla sprawy okoliczności w drodze oględzin, to zgodnie z art. 89 § 2 Kpa powinien przeprowadzić rozprawę. Stwierdziło, że odstąpienie od tej prawnej formy prowadzenia postepowania dowodowego powoduje, że wyniki dokonanych oględzin nie mogą być z przyczyn formalno-prawnych uznane za dowód w niniejszej sprawie. Ponadto Kolegium podniosło, że do oceny zaistniałych zdarzeń, w tym ewentualnego szkodliwego naruszenia stosunków wodnych, potrzebne są wiadomości specjalne i odpowiednia wiedza z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych. Wywiodło, że ekspertyzy dokonywane z udziałem przedstawicieli organu administracji publicznej mogą być takim źródłem o ile ci przedstawiciele będą legitymowali się odpowiednim wykształceniem i praktyką zawodową, w innym razie potrzebny jest udział w postępowaniu biegłego. Kolegium zauważyło, że z akt sprawy nie wynika, czy pracownicy organu I instancji dokonujący czynności procesowych w miejscu oględzin, posiadali odpowiednie wykształcenie i praktykę zawodową. Kolegium podało również, że przepisy ustawy Prawo wodne determinują treść decyzji w przypadku szkodliwych immisji sąsiedzkich: będzie to albo obowiązek przywrócenia terenu do stanu poprzedniego, albo obowiązek wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom w określonym terminie. Nadto obowiązek musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany, aby nadawał się do wykonania, w tym ewentualnie egzekucji administracyjnej w postaci wykonania zastępczego. W opinii Kolegium rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji, nakazujące przywrócenie stanu poprzedniego przez "usunięcie nawiezionej ziemi i gruzu", jest nie tylko błędnie zredagowane, ale także nienależycie uzasadnione. W tym zakresie Kolegium wskazało na brak wyjaśnienia takiego sposobu sformułowania nakazu (przez "usunięcie nawiezionej ziemi i gruzu") zamiast po prostu przywrócenie stanu poprzedniego albo przywrócenie stanu poprzedniego przez doprowadzenie do stanu zgodnego z rzędnymi terenu wynikającymi z mapy wysokościowej, albo też ze względu na przyczyny obiektywne np. koszty - wykonanie w określonym terminie urządzeń zapobiegającym szkodom określonego rodzaju i parametrów. W tych okolicznościach Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie istnieje wiele istotnych okoliczności wymagających poczynienia dalszych ustaleń i oceny zasadności wydania decyzji nakazującej w ogóle, a nakazu o określonej treści w szczególności. Poleciło organowi I instancji, aby wyjaśnienie sprawy odbyło się zgodnie z zasadami określonymi w Kpa, przy zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu, a jego wyniki znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W sprzeciwie wniesiono o uchylenie decyzji kasatoryjnej Kolegium oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie w tej sprawie art. 138 § 2 Kpa poprzez jego zastosowanie pomimo, że decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Podniesiono, że w niniejszej sprawie zastępca burmistrza wobec zaistnienia przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji przez burmistrza miasta, o której mowa w art. 28g pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, wykonywał zadania nie z upoważnienia tego organu, lecz jako organ zastępczy. Wyjaśniono bowiem, że na polecenie prokuratora [...] burmistrz miasta został zatrzymany i zastosowano wobec niego środek zawieszenia w wykonywaniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia prowadzonego przeciwko niemu postępowania przygotowawczego. Uznano, że w tych okolicznościach zastępca burmistrza posiadał własną kompetencję do wykonywania zadań, stąd nie było potrzeby oznaczenia w decyzji, że działa on z upoważnienia burmistrza miasta. Ponadto oceniono, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, tj. uchylenia decyzji organu I instancji oraz odmowy nakazania skarżącemu przywrócenia stanu poprzedniego albo wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Zdaniem skarżącego podczas oględzin ustalono bowiem kluczową dla przedmiotowej sprawy okoliczność, że na nieruchomości sąsiedniej nie wystąpiła szkoda, co zwalniało organ z obowiązku gromadzenia dalszych dowodów. Zaznaczono przy tym, że z uwagi na wszczęcie postępowania na żądanie, ustalenia w tym zakresie powinny ograniczać się jedynie do zweryfikowania, czy szkody występują na działce nr [...], czyli działce wnioskodawcy. Zakwestionowano ponadto stanowisko Kolegium odnośnie do braku możliwości uznania wyników dokonanych oględzin za dowód w niniejszej sprawie z przyczyn formalno-prawnych. Przyjęto bowiem, że przewidziana w art. 89 § 2 Kpa powinność przeprowadzenia rozprawy gdy zachodzi potrzeba wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin nie jest równoznaczna z koniecznością przeprowadzenia rozprawy w każdym przypadku dokonywania oględzin. W opinii skarżącego rozprawa winna zostać przeprowadzona tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy, a w realiach niniejszej sprawy taka potrzeba nie zachodziła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Sprzeciw podlega oddaleniu, gdyż decyzja kasatoryjna Kolegium pomimo zasadności niektórych argumentów podniesionych przez skarżącego odpowiada prawu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Jednak w tego rodzaju sprawach sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględnienie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej następuje w razie stwierdzenia przez sąd naruszenia art. 138 § 2 Kpa (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 138 § 2 Kpa "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w ocenie Kolegium w niniejszej sprawie istnieje wiele istotnych okoliczności wymagających poczynienia dalszych ustaleń zgodnie z zasadami określonymi w Kpa. Niewątpliwie ocena ta odnosi się także do wyrażonej w art. 7 Kpa zasady prawdy obiektywnej nakładającej na organ administracji publicznej obowiązek podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Uszczegółowieniem tej zasady ogólnej jest art. 77 § 1 Kpa w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Realizując obowiązki wynikające z powyższych przepisów organ administracji publicznej dysponuje otwartym katalogiem środków dowodowych (art. 75 § 1 Kpa). Natomiast gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 Kpa). Zdaniem Sądu tego rodzaju wiadomości są niezbędne dla ustalenia faktów prawotwórczych w kontrolowanej sprawie. Podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji stanowił bowiem art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne w świetle którego "jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności". Jak trafnie podało Kolegium aby wydać ww. decyzję konieczne jest zatem uprzednie stwierdzenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie, zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, przy czym zaszłości te muszą pozostawać w związku przyczynowo-skutkowym. Prawidłowa jest także konstatacja Kolegium, że do oceny zaistniałych zdarzeń, w tym ewentualnego szkodliwego naruszenia stosunków wodnych, potrzebne są wiadomości specjalne i odpowiednia wiedza z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych. Pomimo tego, że art. 84 § 1 Kpa nie zawiera ograniczeń swobody podejmowania decyzji o powołaniu biegłego, to jednak granice tej swobody są wyznaczone przez zasadę prawdy obiektywnej. To z niej wypływa bowiem obowiązek organu podjęcia wszelkich niezbędnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Sąd podziela przy tym stanowisko Kolegium, że ekspertyzy dokonywane z udziałem przedstawicieli organu administracji publicznej mogą być źródłem wiadomości specjalnych o ile ci przedstawiciele będą legitymowali się odpowiednim wykształceniem i praktyką zawodową, w innym razie potrzebny jest udział w postępowaniu biegłego (por. wyrok NSA z 25.05.2021 r., II OSK 2342/18, LEX nr 3279759). Z akt sprawy nie wynika jednak, czy pracownicy organu I instancji dokonujący czynności procesowych w miejscu oględzin, posiadali odpowiednie wykształcenie i praktykę zawodową. W tych okolicznościach wydanie decyzji przez organ I instancji w oparciu o wyniki tych oględzin nie może być uznane za zgodne z zasadą ogólną prawdy obiektywnej i uzasadniało skorzystanie przez organ odwoławczy z uprawnień kasatoryjnych, o których mowa w art. 138 § 2 Kpa. Bez należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie jest bowiem możliwe dokonanie oceny wystąpienia przesłanek do wydania decyzji nakazującej skarżącemu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Zdaniem Sądu niekwestionowana w tej sprawie potrzeba wyjaśnienia sprawy w drodze oględzin nie determinuje jednak obowiązku organu administracji publicznej przeprowadzenia rozprawy. Jak trafnie podniesiono w sprzeciwie od decyzji, powinność przeprowadzenia rozprawy, o której mowa w art. 89 § 2 Kpa, nie jest równoznaczna z koniecznością przeprowadzenia rozprawy w każdym przypadku dokonywania oględzin. Rozprawa winna zostać przeprowadzona tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy, zaś ocena w tym zakresie należy do organu prowadzącego postępowanie (por. wyrok NSA z 30.10.2019 r., II OSK 3045/17, LEX nr 2750672). Taka interpretacja tego przepisu jest zgodna z zasadą ogólną szybkości i prostoty postępowania (art 12 § 1 Kpa) w świetle której organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia Rezygnacja z przeprowadzenia rozprawy nie może być zatem klasyfikowana jako wada formalno-prawna z powodu której oględziny nie mogą być uznane za dowód w sprawie. Nieuprawnione odstąpienie od przeprowadzenia rozprawy może być ewentualnie zakwalifikowane jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Środkiem prawnym zwalczania opieszałości organów w postępowaniu administracyjnym jest jednak ponaglenie a nie odwołanie od decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy nie mają usprawiedliwionych podstaw także wskazania Kolegium, że podniesienie rzędnych terenu powinno być w pierwszej kolejności przeanalizowane przez organ I instancji przez pryzmat przepisów dotyczących prawa budowlanego lub/i planowania i zagospodarowania przestrzennego. Uszło bowiem uwadze Kolegium, że postępowanie w kontrolowanej sprawie wszczęte zostało na żądanie strony (wnioskodawcy), w którym wyraźnie wskazano na regulacje zawarte w art. 234 ustawy Prawo wodne. Zakres żądania strony tworzy przedmiot sprawy administracyjnej, której załatwienie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Woli strony nie można natomiast domniemywać, co oznacza, że zastosowanie się do wskazań Kolegium wymagałoby zmodyfikowania przez wnioskodawcę zakresu żądania, na co organ I instancji nie ma wpływu. W ocenie Sądu bez istotnego wpływu na wynik sprawy pozostaje także akcentowany przez Kolegium brak podania w decyzji, że została ona wydana z upoważnienia organu I instancji. Istnienie takiego upoważnienia jest bowiem okolicznością obiektywną, którą w razie pojawienia się uzasadnionych wątpliwości można zweryfikować poprzez skierowanie do organu I instancji wezwania o przedłożenie dokumentu pełnomocnictwa administracyjnego (art. 268a Kpa) lub wskazanie przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji przez organ administracji publicznej (np. w kontekście wskazanego w sprzeciwie od decyzji art. 28g pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym). Wymaga ponadto zauważenia, że składnikiem decyzji, zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 Kpa, jest podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Powołanie w decyzji źródła tego upoważnienia lub oznaczenie, że decyzja wydawana jest z upoważnienia organu - nie jest zatem obligatoryjnym składnikiem decyzji. Sąd jako prawidłowe odczytuje natomiast wywody Kolegium dotyczące konieczności skonkretyzowania i zindywidualizowania nakładanego obowiązku w taki sposób, aby nadawał się do wykonania, w tym ewentualnie egzekucji administracyjnej w postaci wykonania zastępczego. Konkretyzacja obowiązku w indywidualnej sprawie administracyjnej wymaga jednak uprzedniego należytego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego tej sprawy. W tym zaś zakresie dostrzeżone przez Kolegium uchybienia w realizacji przez organ I instancji zasady prawdy obiektywnej uprawniały do wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Skoro zaś w kontrolowanej sprawie istniały przesłanki do wydania tej decyzji, to pomimo sformułowania przez Kolegium w jej uzasadnieniu w części nieuprawnionych ocen i wskazań decyzja ta odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64e p.p.s.a. sąd oddalił sprzeciw od decyzji. Przywoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne także w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.