II SA/Ol 510/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Asesor WSA Katarzyna Matczak Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Burdy z dnia 17 marca 2005 r., Nr XXVI/169/05 w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym uczniom zamieszkałym na terenie gminy Burdy I. stwierdza nieważność § 5 ust. 3, § 8 ust 9 i § 13 regulaminu określającego tryb i zakres udzielania pomocy materialnej dla uczniów, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że regulamin, stanowiący załącznik do uchwały w zaskarżonej części nie może być wykonany do czasu uprawomocnienia się wyroku. Rada Gminy Budry w dniu 17 marca 2005 roku podjęła uchwałę nr XXVI/169/2005 w sprawie ustalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym uczniom zamieszkałym na terenie Gminy Budry. Na powyższą uchwałę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia nieważności zwrotu "oraz możliwości finansowe gminy" w §5 ust. 3, § 8 ust. 9 oraz § 13 załącznika zaskarżonej uchwały. Zdaniem organu nadzoru Rada Gminy Budry przy podejmowaniu powyższej uchwały naruszyła art. 90 p ust. 1 oraz art. 90 f pkt 1 Ustawy z 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 roku, nr 256, poz. 2572 ze zm.), gdyż przepisy ustawy nie uzależniają przyznania stypendium szkolnego od sytuacji finansowej gminy. Natomiast w załączniku do uchwały w § 5 Rada postanowiła, że o wysokości przyznanego stypendium decyduje "sytuacja materialna ucznia, jego rodziny oraz możliwości finansowe gminy", a w § 13 wprowadzono zapis "o wysokości i ilości przyznanych stypendiów decydują możliwości finansowe gminy". Z kolei w § 8 ust. 9 załącznika ustalono, że "Wójt odmawia przyznania stypendium w formie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy formalna strona dochodowości rodziny różni się od jej realnej strony materialnej". Kryteria uprawniające do otrzymania stypendium szkolnego zostały określone w art. 90 d Ustawy o systemie oświaty i stanowią jedyną podstawę do ubiegania się o przyznanie stypendium. Natomiast Rada Gminy Budry upoważniła Wójta do weryfikacji złożonych wniosków w oparciu o niesprecyzowane przesłanki. W odpowiedzi Rada Gminy Budry wniosła o odrzucenie lub oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniosła, że termin na wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez organ nadzoru na uchwałę organu gminy nie jest nieograniczony i rozpoczyna swój bieg po upływie ostatniego dnia terminu do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru. W przedmiotowej sprawie termin na wniesienie skargi upłynął 26 maja 2005 roku, a skarga została wniesiona dopiero 9 czerwca 2005 roku. Poza tym, zdaniem organu, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie został naruszony art. 90 p ust. 1 Ustawy o systemie oświaty. Udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem gminy. Z ustawy nie wynika, że jest to zadanie obowiązkowe. W tej sytuacji wysokość i ilość przyznanych stypendiów jest uzależniona od możliwości finansowych gminy. W piśmie procesowym z dnia 28 lipca 2005 roku Wojewoda Warmińsko-Mazurski twierdził, że zarzut wniesienia skargi na uchwałę po upływie terminu do jej wniesienia jest nieuzasadniony, gdyż ta szczególna kompetencja organu nadzorczego nie została ograniczona żadnym terminem. Ponadto organ podtrzymał swoje stanowisko, że Rada Gminy Budry uzależniając wysokość i ilość stypendiów od dodatkowej przesłanki w postaci możliwości finansowych gminy, przekroczyła upoważnienie ustawowe co do sposobu ustalania wysokości stypendium. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu strony przeciwnej o niedopuszczalności skargi z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. Zarzut ten jest bezzasadny. Organ nadzoru bowiem nie jest ograniczony terminem do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy. Zgodnie z art. 93 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Art. 93 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza ograniczenia terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego (wyrok NSA z 13 stycznia 2005 roku, OSK 1575/04, niepubl.). Również w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., nie został określony termin wnoszenia skargi przez organ nadzoru do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego. Zawarta w art. 53 § 1 p.p.s.a. regulacja dotyczy terminu do wniesienia skargi od rozstrzygnięć, które podlegają doręczeniu (termin liczy się od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie skarżącemu). Unormowanie z art. 53 § 2 p.p.s.a. odnosi się do terminu do wniesienia skargi na akty lub czynności co do, których jest obowiązek wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast przepis art. 53 § 3 p.p.s.a. określa termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez Prokuratora oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Szczegółowa regulacja art. 53 p.p.s.a. wskazuje, że nie została w tym przepisie unormowana kwestia terminu do wniesienia skargi przez organ nadzoru nad samorządem terytorialnym. Zatem należy stwierdzić, że organ nadzoru nie jest ograniczony terminem do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy. Nie może jedynie wnieść skargi przed upływem terminu, w którym posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego (postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2005 roku, II OSK 513/05, niepubl.). W tej sytuacji zaszła potrzeba zbadania, czy zaskarżona uchwała Rady Gminy Budry została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 90 b ust. 1 w zw. z art. 90 c ust. 1 Ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 roku, nr 256, poz. 2572 ze zm.) – zwana dalej u.s.o., uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej o charakterze socjalnym albo motywacyjnym. Świadczeniami pomocy materialnej o charakterze socjalnym są: stypendium szkolne oraz zasiłek szkolny (art. 90 c ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.o.). Do uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy została upoważniona rada gminy na mocy art. 90 f Ustawy o systemie oświaty. W takim regulaminie rada gminy w szczególności powinna określić: sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art.90 d ust.1, a także formy, tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego oraz tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego (art. 90 f pkt 1- 4 u.s.o.). Zatem Rada Gminy została upoważniona do uregulowania sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, takich jak bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy jest to rodzina niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe. Natomiast ustawodawca nie upoważnił rady gminy do ustalania wysokości stypendium w zależności od sytuacji finansowej gminy. Tymczasem Rada Gminy Budry w § 5 ust. 3 i § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały zawarła takie kryterium. Wobec tego należy uznać, że podjęcie uchwały w tym zakresie nastąpiło bez podstawy prawnej, ponieważ Rada, uzależniając wysokość stypendium od sytuacji finansowej gminy, wykroczyła poza ustawowe ramy określone w art.90 f pkt 1 – 4 i art. 90 d u.s.o. Zgodzić się należy ze stanowiskiem strony przeciwnej , zawartym w odpowiedzi na skargę, o braku naruszenia przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przepisu art. 90 p ust. 1 u.s.o. Przepis ten istotnie stanowi, iż udzielanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy i nie wskazuje na jego obligatoryjny charakter. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zmianami) zadania własne gminy, które mają charakter obowiązkowy określają ustawy. Nie można jednak zapomnieć o tym, iż zgodnie z art.90 b. ust.1 u.s.o. prawo do pomocy materialnej przysługuje uczniowi nie tylko z budżetu gminy, ale także ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa oraz ze środków Funduszu im. Komisji Edukacji Narodowej. Ustawodawca użył tu sformułowania "uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej" a nie " uczeń może otrzymać pomoc materialną" . Oznacza to, iż gmina nie może uchylić się od wykonania tego zadania, tym bardziej, że środki finansowe przeznaczone na tę pomoc nie pochodzą wyłącznie z zasobów gminnych. Fakultatywny charakter pomocy mają jedynie stypendia za wyniki w nauce i za osiągnięcia sportowe, co do których ustawodawca , używa określenia: " szkoła może udzielać".( art.90 g u.s.o.) Co do pomocy o charakterze socjalnym ustawodawca takiej dowolności nie pozostawia. Wykonując omawiane zadanie własne gmina musi więc działać w granicach zakreślonych ustawą. Zgodnie z art. 90 f pkt 1 u.s.o., przy ustalaniu wysokości pomocy materialnej o charakterze socjalnym ,ustawa pozwala na kierowanie się wyłącznie sytuacją materialną uczniów i ich rodzin oraz okolicznościami, o których mowa w art. 90d ust. 1 u.s.o., wśród których możliwości finansowe gminy nie są wymienione. Uzależnienie wysokości tej pomocy od możliwości finansowych gminy stanowi więc naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w tej części. Sąd uznał za zasadny również zarzut nieważności § 8 ust. 9 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowiący, iż "Wójt odmawia przyznania stypendium w formie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy formalna strona dochodowości rodziny różni się od jej realnej strony materialnej". Ten przepis prawa miejscowego nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W omawianym już art. 90 d ust. 1 u.s.o, zostały określone kryteria przyznania uczniowi stypendium szkolnego. Rada gminy nie została upoważniona przez ustawodawcę do określenia innych kryteriów, od których będzie zależało przyznanie stypendium szkolnego, w tym do wprowadzania niedookreślonych pojęć takich jak: " formalna strona dochodowości i realna strona dochodowości." Oczywistym jest, że decyzję administracyjną w przedmiocie udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje organ wykonawczy ( wójt) .Wynika to jednoznacznie z art.90 m ust.1 u.s.o. W postępowaniu administracyjnym wszczętym przez złożenie wniosku o przyznanie pomocy organ ten będzie zobligowany do ustalenia, czy osoba składająca wniosek spełnia przesłanki do przyznania stypendium socjalnego. Jeśli w toku postępowania zostanie ustalone, że osoba składająca wniosek nie spełnia warunków wymaganych do uzyskania pomocy, to organ wykonawczy weźmie to pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Nie było więc potrzeby, a także podstawy prawnej do zawierania w regulaminie, zakwestionowanego w skardze, § 8 ust. 9. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność § 5 ust. 3, § 8 ust. 9 i § 13 Regulaminu określającego tryb i zakres udzielania pomocy materialnej dla uczniów, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały oraz na podstawie art. 152 cytowanej ustawy orzekł, że Regulamin, stanowiący załącznik do uchwały w zaskarżonej części nie może być wykonany do czasu uprawomocnienia się wyroku.