II SA/Ol 510/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Powiatu w Olsztynie z dnia 18 maja 2012 r., nr XIII/180/2012 w przedmiocie włączenia liceum ogólnokształcącego do zespołu szkół zawodowych oraz zmiany nazwy tego zespołu oddala skargę. W dniu 18 maja 2012 r., na podstawie art. 5c pkt 1 i art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), Rada Powiatu w O. podjęła uchwałę nr XIII/180/2012 w sprawie włączenia Liceum Ogólnokształcącego w D. do Zespołu Szkół Zawodowych w D. z dnia 1 września 2012 r. Uchwałą zmieniono nazwę "Zespołu Szkół Zawodowych w D." na "Zespół Szkół w D.". Zastrzeżono, że do końca roku szkolnego 2012/2013 proces kształcenia dla uczniów Liceum Ogólnokształcącego będzie realizowany w pod dotychczasowym adresem. Przewidziano też, że z dniem 1 września 2012 r. należności i zobowiązania Liceum Ogólnokształcącego stają się należnościami i zobowiązaniami Zespołu, będące w użytkowaniu Liceum mienie przechodzi na wyposażenie Zespołu, zaś pracownicy Liceum stają się pracownikami Zespołu. W złożonej na powyższą uchwałę skardze Wojewoda Warmińsko – Mazurski zarzucił, że została ona podjęta z naruszeniem art. 59 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, nakładający na organ prowadzący szkołę obowiązek dochowania określonej procedury, w szczególności zawiadomienia co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty, oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. W ocenie organu nadzoru, możliwość pominięcia procedury przewidzianej w art. 59 ustawy o systemie oświaty istnieje, gdy intencją organu prowadzącego szkołę jest jej wyłączenie z zespołu szkół lub rozwiązanie zespołu. W przypadku zaś podjęcia decyzji o włączeniu autonomicznie działającej szkoły do zespołu szkół art. 59 ustawy winien być stosowany. Zdaniem organu nadzoru, w sprawie nastąpiło przekształcenie szkoły, co powinno skutkować zastosowaniem art. 59 powołanej ustawy. Wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował terminu "przekształcenie", lecz stosując wykładnię celowościową można uznać, że z przekształceniem szkoły lub placówki, o którym mowa w art. 59 ustawy o systemie, mamy do czynienia, gdy zaistniała taka zmiana organizacyjna, która doprowadziła do rozszerzenia, zwężenia lub wprowadzenia nowego zakresu edukacji danej placówki przy częściowej bądź całkowitej eliminacji dotychczasowego zakresu edukacji, tj. gdy przekształcenie organizacyjne spowodowało zmianę charakteru, stanu prawnego, struktury, formy - nadając inną, nową postać, funkcję i charakter działalności danej placówki. Za przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie zaistniało przekształcenie szkoły, zdaniem Wojewody przemawia również to, że zespół szkół jest inną formą organizacyjną jednostek oświatowych niż szkoła stanowiąca odrębną, autonomiczną jednostkę organizacyjną systemu oświaty. Zgodnie bowiem z art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół, a więc twór wielopodmiotowy rządzący się odmiennymi regułami funkcjonowania w obrocie prawnym, niż w przypadku szkoły istniejącej poza zespołem. Zespół szkół jest pracodawcą dla zatrudnionych w poszczególnych szkołach nauczycieli. Szkoły, które wchodzą w skład zespołu mają więc ograniczoną samodzielność, działając pod wspólnym kierownictwem dyrektora zespołu, który sprawuje też nadzór pedagogiczny. Zatem włączenie Liceum Ogólnokształcącego do zespołu szkół powoduje, że jednostka ta przestaje być odrębną jednostką organizacyjną, a staje się częścią zespołu. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w O. wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że postanowienia przedmiotowej uchwały nie dotyczą likwidacji placówki oświatowej ani jej przekształcenia. Włączenie Liceum Ogólnokształcącego do Zespołu Szkół nie jest bowiem "przekształceniem szkoły lub placówki", o którym mowa w art. 59 ustawy o systemie oświaty, lecz jest jedynie czynnością administracyjno-organizacyjną, która nie powoduje rozszerzenia, zwężenia lub wprowadzenia nowego zakresu edukacji w omawianej placówce oświatowej, nie zmienia profilu tej szkoły ani jej organizacji jako placówki oświatowej i nie powoduje zmniejszenia rozmiarów lub zmiany przedmiotu dotychczas prowadzonej działalności. Przekształceniem, w rozumieniu powołanego przepisu, jest taka taką zmiana, która polega na częściowej likwidacji szkoły. Za przekształcenie należy uznać także zmianę statusu dotychczas samodzielnej szkoły na status szkoły niesamodzielnej, podporządkowanej innej szkole lub np. podział dotychczas jednolitej szkoły lub placówki na dwie mniejsze, zmiana typu lub rodzaju szkoły. Nie stanowią przekształcenia zmiany, które nie powodują istotnego zmniejszenia rozmiarów lub zmiany przedmiotu dotychczas prowadzonej działalności (np. połączenie dwóch dotychczas odrębnych oddziałów szkoły z uwagi na zmniejszenie się liczby uczniów). Rada podkreśliła ponadto, że włączenie Liceum Ogólnokształcącego do Zespołu Szkół Zawodowych i zmiana nazwy nie miało na celu ograniczenia kompetencji szkół, lecz jedynie usprawnienie działania i polepszenie warunków kształcenia uczniów obu szkół. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu w O. zadecydowała o włączeniu od dnia 1 września 2012 r. Liceum Ogólnokształcącego w D. do Zespołu Szkół Zawodowych w D. W niniejszej sprawie jest sporne czy włączenie liceum ogólnokształcącego do zespołu szkół zawodowych winno być poprzedzone zawiadomieniem, o którym mowa w art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, czy też włączenie liceum nie stanowi przekształcenia tej szkoły, wobec czego powołane przepisy nie mają zastosowania. Kompleksowa regulacja dotycząca tworzenia, likwidacji i transformacji zespołu szkół została zawarta w art. 62 ustawy o systemie oświaty. W ust. 5 tego artykułu przewidziano, że organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się. Przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. W ust. 6 tego artykułu przewidziano natomiast m.in., że cytowany przepis stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. W ocenie Wojewody, w rozpoznawanej sprawie zaistniało przekształcenie szkoły obligujące do zastosowania procedury przewidzianej w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Włączenie liceum ogólnokształcącego do zespołu szkół stanowi bowiem taką zmianę organizacyjną, która zmieniła zakres edukacji palcówek, a ponadto zespół szkół jest inną formą organizacyjną jednostek oświatowych niż autonomiczna szkoła. Zdaniem zaś Rady Powiatu w Olsztynie, nie nastąpiła zmiana zakresu edukacji, profilu szkoły, jej organizacji, rozmiarów lub przedmiotu działalności, wobec czego nie miało miejsca przekształcenie tej szkoły w rozumieniu art. 59 ust. 6. Nie nastąpiła też jej likwidacja. Natomiast tylko te zdarzenia muszą być poprzedzone zgłoszeniem z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Podnieść należy, że z analizy art. 62 wynika, iż zespół szkół nie jest w sensie prawnym "szkołą", lecz jest jednostką organizacyjną. Zespół szkół rządzi się odmiennymi regułami funkcjonowania w obrocie prawnym niż w przypadku szkoły istniejącej poza zespołem. Jednostkami systemu oświaty są nadal poszczególne szkoły (placówki), które tworzą dany zespół (art. 2 ustawy). Sytuacji tej nie zmienia utworzenie zespołu (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. IV, 2012). Wprawdzie, w wyniku połączenia w zespół, tworzące je szkoły tracą w pewnym zakresie swoją samodzielność. W zespole poszczególne szkoły działają bowiem pod wspólnym kierownictwem dyrektora zespołu, który m.in. sprawuje nadzór pedagogiczny nad nauczycielami zespołu. Powyższe nie oznacza jednak, że pozostałe organy również podlegają połączeniu (w braku odmiennej regulacji statutowej). Także statuty szkół i placówek powinny być ustalone i obowiązywać obok statutu zespołu. Zgodnie bowiem z art. 62 ust. 1 połączenie szkół różnych typów lub placówek w zespół nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Wobec powyższego, poszczególne szkoły tworzące zespół szkół nadal pozostają odrębnymi, choć nie w pełni samodzielnymi, jednostkami systemu oświaty w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy. Dodatkowym argumentem przemawiającym za niestosowaniem art. 59 ustawy o systemie oświaty jest fakt, że dla szkół wyłączonych z zespołu nie ustala się aktów założycielskich przyjmując, że nie są one szkołami nowo tworzonymi, ale tylko odzyskują samodzielność. (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. IV, 2012). Należy ponadto zauważyć, że ograniczenie samodzielności liceum ogólnokształcącego włączonego do zespołu szkół nie powoduje, że nastąpiło przekształcenie tej szkoły w inną placówkę, o innym profilu nauki. Natomiast, jak stwierdził WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 189/06 (LEX nr 204140) przekształcenie szkoły lub placówki, o którym mowa w art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty to taka zmiana organizacyjna, która doprowadziła do rozszerzenia, zwężenia lub wprowadzenia nowego zakresu edukacji danej placówki przy eliminacji częściowej czy całkowitej dotychczasowego zakresu edukacji. Przykładem przekształcenia szkoły może być podział zespołu szkół i utworzenie w jego ramach dwu (lub kilku) placówek jako samodzielnych podmiotów lub zmiana profilu szkoły, np. przekształcenie szkoły rolniczej w szkołę sportową. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Z treści zaskarżonej uchwały nie wynika bowiem, aby organ prowadzący zmienił zakres edukacji w liceum ogólnokształcącym. Nie stało się też ono szkołą innego typu przez sam fakt funkcjonowania w zespole szkół. Przedmiotowe liceum nie utraciło również bytu jako odrębna szkoła, lecz – co wskazano już wyżej - jedynie ograniczona została w pewnym zakresie samodzielność tej szkoły. Podzielić należy pogląd, że obowiązek stosowania odrębnej procedury likwidacyjnej, o zaostrzonych rygorach, został zastrzeżony w ustawie o systemie oświaty w zasadzie do przypadków likwidacji lub częściowej likwidacji szkoły, a nie do wszelkich zmian organizacyjnych szkoły. Włączenie szkoły do zespołu szkół nie jest natomiast równoznaczne z jej likwidacją. Przyjmuje się bowiem, że likwidacja danej jednostki polega na całkowitym zaprzestaniu jej działalności jako całości, a zatem całkowitym jej wyeliminowaniu w znaczeniu ekonomicznym i prawnym (zob. wyroki NSA z dnia 8 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1909/95, LEX 25893 i z dnia 20 kwietnia 2001 r., sygn. I SA 2751/00, LEX 55327). Brak jest podstaw do rozszerzającej wykładni pojęcia "likwidacja szkoły" i obejmowania tym terminem także przeniesienia siedziby szkoły. Dodać należy, że nawet przeniesienie siedziby szkoły do innej miejscowości nie unicestwia bytu prawnego określonej placówki, gdyż szkoła w sensie prawnym istnieje nadal (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2121/10, LEX 990227). Błędne jest zatem stanowisko Wojewody o konieczności zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 59 ust. 1 w zw. z ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Włączenie liceum ogólnokształcącego do zespołu szkół zawodowych nie stanowi takiego przekształcenia tej palcówki, którego dokonanie wymagałoby uprzedniego zawiadomienia rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organu wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego na podstawie powołanych wyżej przepisów. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270), skargę należało oddalić.