II SA/Ol 513/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 500 złotych (słownie: pięćset), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 17 lutego 2015 r., Wójt Gminy O., po rozpatrzeniu wniosku A.R, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat mechaniczny (samochodowy) wraz z jego rozbudową, przewidzianej do realizacji na działce numer "[...]". Organ wskazał, że w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione warunki, określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wokół terenu objętego wnioskiem, wyznaczono obszar analizowany w przedziale od około "[...]"do około "[...]"od granic działki, objętej przedmiotowym wnioskiem i przeprowadzono w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyznaczając analizowany obszar dążono do tego, aby stanowił on całość urbanistyczną i pozostawał w zgodzie ze specyfiką okolicy i w tym celu wyznaczono go powyżej minimalnych rozmiarów, wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej: rozporządzeniem. Ustalono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna, zabudowa zagrodowa oraz zabudowa handlowo-usługowa, w której świadczona była działalność pn. "Konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych". Obsługa komunikacyjna działek zabudowanych zabudową mieszkaniową jedno i wielorodzinną odbywa się bezpośrednio z dróg publicznych "[...]" lub w sposób pośredni z w/w dróg poprzez drogi ogólnodostępne oraz działki prywatne. Tereny zabudowy handlowo-usługowej (działka ew. Nr "[...]"), obsługiwane są wyłącznie z drogi "[...]"Nr "[...]". Z uwagi więc na fakt, że działka, na której występuje zabudowa handlowo-usługowa dostępna jest z innej drogi publicznej "[...]", niż działka objęta wnioskiem (droga gminna "[...]"), organ pierwszej instancji przyjął, że nie może być ona punktem odniesienia w niniejszej sprawie, gdyż art. 61 ust. 1 u.p.z.p. mówi o co najmniej jednej zabudowanej działce, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Ponadto, organ wskazał, że z przeprowadzonej analizy sąsiedztwa działki ew. "[...]"wynika, że działki zabudowane, dostępne z tej samej drogi publicznej co działka objęta wnioskiem, pełnią funkcję terenów zabudowy mieszkaniowej (jedno i wielorodzinnej) i zagrodowej. Zabudowa ta, w ocenie Wójta Gminy, realizuje odmienne funkcje względem wnioskowanego przez stronę zamierzenia inwestycyjnego. Wyniki przeprowadzonej analizy nie pozwalają również na stwierdzenie, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna, jak również zabudowa zagrodowa może bezkolizyjnie współistnieć z projektowaną inwestycją, która nie jest wymieniana w kręgu inwestycji podstawowych, uzupełniających zabudowę mieszkaniową. Mając powyższe na względzie, organ pierwszej instancji przyjął, że w obszarze analizowanym nie występują działki zabudowane dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka objęta przedmiotowym wnioskiem w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, a tym samym, nie jest spełniony warunek, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy od decyzji Wójta Gminy "[...]"z dnia 17 lutego 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]", decyzją z dnia 30 marca 2015 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych został utrwalony pogląd, iż w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość, również w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z przedłożonej zaś przez organ pierwszej instancji kopii mapy z zaznaczeniem granic obszaru analizowanego wynika, że droga gminna, przy której położona jest działka objęta wnioskiem, ma zjazd na drogę krajową nr "[...]", przy której położona jest działka o podobnej funkcji, tj. działka nr "[...]". Z mapy tej wynika również, że obszar analizowany zakreślony został w kierunku północno-wschodnim w odległości "[...]"od działki objętej wnioskiem i w tym obszarze leży działka nr "[...]"o funkcji handlowo-usługowej. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości od "[...]"od działki objętej wnioskiem. Wyznaczenie takiego obszaru nie jest niezgodne z obowiązującymi przepisami, jednakże organ winien wykazać, iż wyznaczenie takiego obszaru ma na celu zapewnienie spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. W ocenie Kolegium, takiego wykazania zabrakło. Ponadto, organ drugiej instancji podniósł, że brak jest w uzasadnieniu decyzji rozważań, dotyczących art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Jednocześnie organ wyjaśnił, że nie mogą być w sprawie brane pod uwagę zastrzeżenia "[...]", że planowana inwestycja to nie tylko warsztat samochodowy, ale również malarnia samochodowa i blacharnia, ponieważ organ ocenia spełnianie wymogów nowej zabudowy według stanu faktycznego, istniejącego w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy, a przyszłe zamierzenia nie mogą mieć znaczenia prawnego przy rozstrzygnięciu sprawy ustalenia warunków zabudowy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]"z dnia 30 marca 2015 r., wniósł do tut. Sądu H.K., strona postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił, że planowana inwestycja posiada bezpośredni zjazd na drogę gminną, a działka Nr "[...]" o podobnej funkcji – na drogę krajową. Tak więc, w ocenie skarżącego, nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ każda z działek ma dostęp do innych dróg publicznych. Skarżący stwierdził również, iż – w jego ocenie – wywód organu pierwszej instancji, dotyczący spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie jest wystarczająco obszerny i logiczny, a wyniki przeprowadzonej analizy nie pozwalają również na stwierdzenie, że istniejąca w analizowanym obszarze zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna oraz zagrodowa może bezkolizyjnie współistnieć z projektowaną inwestycją. Zarzucił także Kolegium, że nie wzięło pod uwagę obaw skarżącego co do podejrzeń strony w przedmiocie uruchomienia w warsztacie, graniczącym zaledwie ok. "[...]"od jego budynku, również malarni samochodowej. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]"podjęte zostało z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy jak i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a., uchylił decyzję Wójta Gminy "[...]" z dnia 17 lutego 2015 r., którą odmówiono wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat mechaniczny (samochodowy) wraz z jego rozbudową, przewidzianej do realizacji na działce numer "[...]". Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowany art. 138 § 2 K.p.a. pozwala organowi odwoławczemu uchylić zakwestionowaną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero łączne spełnienie tych dwóch przesłanek daje organowi drugiej instancji możliwość uwolnienia się od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są bowiem jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (zob. G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Dodać należy, że - ponieważ instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej - niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 519 - 520). W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien więc ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny podjąć dalsze czynności. Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem - organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, zobowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, bowiem Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania i potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów. W pierwszej kolejności, Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie została zrealizowana przesłanka dostępu do drogi publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), powoływanej dalej również jako: u.p.z.p. Organ drugiej instancji przyjął zaś, że przesłanka ta jest w niniejszej sprawie zrealizowana, bowiem droga gminna Nr "[...]", przy której położona jest działka objęta wnioskiem, ma zjazd na drogę krajową Nr "[...]", przy której położona jest działka o podobnej funkcji, tj. działka Nr "[...]". Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust. 1 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasadnicze znaczenie ma zatem wykładnia pojęć: "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie dobrego sąsiedztwa. Przez pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć nie tylko działkę faktycznie sąsiadującą, posiadającą wspólną granicę z działką, na której planowana jest inwestycja, ale również tereny położone w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość (tak: NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 551/05, Lex nr 194346). Za działki sąsiednie przyjmuje się zaś wszystkie działki położone w tzw. "obszarze analizowanym", którego minimalną wielkość i sposób wytyczenia określono w § 3 rozporządzenia. Powyższe reguły należy zastosować przy interpretacji pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej". Ze wskazań art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia musi zatem mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co zapewnia jednak nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie. Należy zgodzić się z Kolegium, że wystarczające jest, że dostęp ten następuje przez drogę wewnętrzną (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 9/10. Nie oznacza to jednak, że wystarczające jest, do spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., aby dostęp ten następował przez inną drogę publiczną, jak to przyjęło Kolegium w niniejszej sprawie. Wynika to wprost z brzmienia przepisu art. 2 pkt 14 u.p.z.p., który mówi o dostępie przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie służebności gruntowej. Uznać więc należy, że w przypadku, gdy działka inwestora sąsiaduje z zabudowanymi działkami dostępnymi z innej drogi publicznej, to zachodzi przesłanka odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, w pierwszej kolejności, że organ odwoławczy prawidłowo zinterpretował pojęcie: "działka sąsiednia". Działka nr "[...]"o funkcji handlowo-usługowej jest bowiem "działką sąsiednią", o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem położona jest ona w obszarze analizowanym, a nie poza nim. Organ drugiej instancji błędnie jednak zinterpretował przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie rozumienia pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej". Dostępność do planowanej inwestycji, polegającej na polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat mechaniczny (samochodowy) wraz z jego rozbudową, przewidzianej do realizacji na działce numer "[...]",miałaby się bowiem odbywać poprzez zjazd z drogi gminnej nr "[...]", a zabudowa handlowo-usługowa zlokalizowana jest na działce nr "[...]"w odległości "[...]"m od działki objętej wnioskiem w kierunku północno-wschodnim i dostępna jest z drogi "[...]". Nie ulega, zatem wątpliwości, że działka inwestora oraz działka sąsiednia nie mają dostępu z tej samej drogi publicznej. Co prawda, organ drugiej instancji stanął na stanowisku, iż obie działki mają dostęp z tej samej drogi publicznej, bowiem droga gminna Nr "[...]"łączy się z drogą "[...]". Przyjmując taką interpretację każdą ulicę (drogę), która łączy się z inną należałoby traktować jako jej przedłużenie, a nie jako odrębną drogę. W konsekwencji, skoro dostęp do planowanej inwestycji miałby się odbywać poprzez drogę gminną Nr "[...]", a zabudowa handlowo-usługowa istniejąca na działce sąsiedniej dostępna jest z drogi krajowej Nr 16, to tym samym, w kontrolowanej sprawie nie jest spełniony warunek dostępu z tej samej drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niezależnie od powyższego, Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, dotyczącego wyznaczenia obszaru analizowanego. Zgodnie z przepisami, dla oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., organ orzekający zobowiązany jest dokonać analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ujętego w obszar analizowany, która to analiza powinna być udokumentowana w formie tekstowej i graficznej, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 3 i § 9 rozporządzenia). Z § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika wprawdzie, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, co oznacza, że prawodawca określił jedynie minimalny rozmiar obszaru analizowanego, to jednak przy wyznaczaniu granic tego obszaru ponad minimalne rozmiary określone w rozporządzeniu, organ – jak słusznie zauważyło Kolegium - zobowiązany jest kierować się koniecznością dokonywania analizy dopuszczalności wnioskowanej inwestycji przez pryzmat zachowania ustawowej definicji ładu przestrzennego, rozumianej jako harmonijna całość urbanistyczno-architektoniczna. Należy jednak zauważyć, iż organ drugiej instancji błędnie przyjął, że obszar analizowany został zakreślony w kierunku północno-wschodnim w odległości "[...]"od działki objętej wnioskiem i w tym obszarze leży działka nr "[...]"o funkcji handlowo-usługowej. Działka ta leży bowiem (jak wynika z załącznika graficznego do analizy) w obszarze analizowanym zakreślonym w odległości "[...]"od działki objętej wnioskiem. W analizie zaś wskazano, że wyznaczając analizowany obszar w przedziale od ok. "[...]"do około "[...]"dążono do tego, aby stanowił on całość urbanistyczną i pozostawał w zgodzie ze specyfiką okolicy. Dlatego też kierując się koniecznością obiektywnej oceny sąsiedztwa wnioskowanej do zabudowy działki, granice obszaru wyznaczone zostały powyżej minimalnych rozmiarów, wynikających z przepisów prawa. Tak wyznaczony obszar pozwala, w ocenie organu, na rzetelną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tak wyznaczony obszar analizowany składa się z terenów zabudowanych zabudową mieszkaniową (jedno i wielorodzinną), zabudową zagrodową, zabudową handlowo-usługową. Nie można zaś stwierdzić, że wielkość wyznaczonego w przedmiotowej sprawie obszaru obejmowanego analizą służy rozszerzaniu granic tego obszaru jedynie w poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby w ten sposób uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o funkcjach, cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Działka handlowo-usługowa o funkcji zbieżnej z funkcją działki inwestora, nie leży w najdalej zakreślonym obszarze, objętym analizą – tj. "[...]". Powyższe pozostaje jednak bez znaczenia w przedmiotowej sprawie, bowiem nie została spełniona przesłanka dostępu z tej samej drogi publicznej i rozważania, dotyczące granic obszaru analizowanego pozostają bez wpływu na powyższe. Analogicznie, z powyższych przyczyn, na ocenę przedmiotowej sprawy pozostaje bez wpływu fakt, że organ pierwszej instancji nie zawarł w swojej decyzji stanowiska, dotyczącego uzgodnienia decyzji z właściwym zarządcą drogi, który jest jednocześnie organem, prowadzącym sprawę. Końcowo, odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego nieuwzględnienia przez organy podejrzeń skarżącego co do uruchomienia przez inwestora również malarni samochodowej, należy w pełni podzielić stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie. Organ bowiem ocenia spełnienie wymogów nowej zabudowy według stanu faktycznego, istniejącego w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy, a przyszłe zamierzenia zmiany zagospodarowania sąsiedniej działki nie mogą mieć znaczenia przy rozstrzyganiu sprawy ustalenia warunków zabudowy. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Wyżej wskazane uchybienia, w ocenie Sądu, pozwalają na stwierdzenie, że w sprawie naruszone zostały przepisy prawa materialnego oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 K.p.a. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, albowiem przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej niejako "od nowa". Tymczasem, w niniejszej sprawie organ odwoławczy dokonał wadliwej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku podstaw, wynikających z art. 138 § 2 K.p.a., bowiem sprawa nie wymaga przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę dokonaną przez Sąd ocenę prawną, którą jest związany, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzją nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.