II SA/Ol 520/14

Dnia 18 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 roku sprawy ze skargi M. M.-D. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wójt Gminy decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółki A (dalej jako: Spółka) z dnia 8 lutego 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego z pochylnią do wodowania łodzi na jeziorze H. (działka nr [...], obręb H.) na wysokości działki nr [...] obręb H., gmina P. Powyższa decyzja na skutek odwołania została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], a sprawę przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że analiza sporządzona w niniejszej sprawie nie pozwala na weryfikację rozstrzygnięcia organu I instancji. Brak jest w niej bowiem szczegółowej charakterystyki pomostów istniejących w obszarze analizowanym, przede wszystkim w zakresie ich lokalizacji, ilości, jednostkowych wymiarów oraz charakteru konstrukcji. W tej sytuacji nie można jednoznacznie stwierdzić, czy wnioskowana inwestycja jest zgodna z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) zwanej dalej: u.p.z.p. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Spółki o ustalenie warunków zabudowy, Wójt Gminy decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego z pochylnią do wodowania łodzi na jeziorze H. (działka nr [...], obr. H.) na wysokości działki nr [...] obr. H., gmina P. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz 64 ust. 1 w zw. z art. 54 u.p.z.p., przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 28 sierpnia 2003 r. Organ wskazał, że pomost rekreacyjny będzie miał kształt litery L oraz pochylnię do wodowania łodzi w kształcie litery I. Określono maksymalne wymiary pomostu: długość prostopadła do linii brzegowej - 21 m, długość równoległa do linii brzegowej - 9 m, szerokość kładki - 6 m, a także wskazano maksymalną powierzchnię zabudowy pomostu - 99 m2. Ponadto ustalono maksymalne wymiary pochylni: długość prostopadła do linii brzegowej - 10 m, długość równoległa do linii brzegowej - 4 m, szerokość - 4 m. Nieprzekraczalna linia zabudowy została określona na 21 m od linii brzegowej jeziora H. Organ ustalił również, że teren planowanej inwestycji położony jest na obszarach objętych formami ochrony, jednakże planowane przedsięwzięcie nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na gatunki i siedliska objęte ochroną. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej stwierdzono, że zostały spełnione przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ) w sprawie ochrony przyrody nie wyraził stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, tym samym dokonał tzw. milczącego uzgodnienia. Od powyższej decyzji właściciele sąsiedniej działki – M.M-D. oraz J.D. wnieśli odwołanie podnosząc, że organ I instancji po raz kolejny rozpoznając sprawę nie uwzględnił wytycznych organu odwoławczego. Wójt Gminy nie dokonał bowiem szczegółowej charakterystyki innych pomostów o długości - do 48 m, szerokości kładki - do 6,5 m, powierzchni zabudowy - do 100 m, linii zabudowy - w odległości 48 m od linii brzegowej jeziora, gdyż w okolicy nie ma pomostów o takich gabarytach. Parametry projektowanego pomostu nie wykazują podobieństwa do pomostów istniejących na analizowanym terenie w sąsiedztwie działki inwestora. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z analizy tej wynika, że teren planowanego zamierzenia inwestycyjnego stanowi fragment jeziora H. (działka nr [...]), a w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się pomosty rekreacyjne o konstrukcji drewnianej (tj. naprzeciw działek o nr [...]). Ponadto z analizy wynika, że pomosty te mają kształt litery I lub T, a ich linia zabudowy kształtuje się w odległości od ok. 20 m do ok. 52 m od linii brzegowej jeziora H. Natomiast szerokość kładki i powierzchnia zabudowy kształtuje się - odpowiednio - od ok. 1 m do ok. 6,5 m oraz od ok. 30 m2 do ok. 100 m2. Zatem parametry projektowanego pomostu wykazują podobieństwo do pomostów istniejących na analizowanym terenie. Wnioskowane przez inwestora gabaryty pomostu wpisują się w średnią ustaloną w obszarze analizowanym. Potwierdza to również analiza przedmiotowego terenu w oparciu o ortofotomapy dostępne na stronie internetowej, prowadzonej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii. Planowana inwestycja jest również zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Organ wyjaśnił również, że z uwagi na specyfikę inwestycji w analizie funkcji odpadła konieczność wyliczenia wszystkich średnich wskaźników wynikających z przepisów rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 2003 r. Natomiast kwestie dotyczące ochrony przyrodniczej były analizowane przez organ współdziałający – tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który dokonał tzw. milczącego uzgodnienia. W tej sytuacji organ I instancji nie miał podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Na powyższą decyzję M.M-D. i J.D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 2003 r. poprzez błędną jego wykładnię; - art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. poprzez brak dokładnego odniesienia skali projektowanego pomostu na jeziorze H. w odniesieniu do innych już wybudowanych pomostów; - art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienie wpływu planowanego pomostu na sąsiednie działki i środowisko. W uzasadnieniu podniesiono, że organ odwoławczy uchylając wcześniejszą decyzję organu I instancji w tej sprawie nakazał dokonać szczegółowej analizy na prawidłowo wyznaczonym obszarze i udzielić odpowiedzi na pytanie, czy nowa zabudowa będzie mogła bezkolizyjnie współistnieć z zabudową już istniejącą, tworząc urbanistyczną całość. Decyzja organu I instancji, wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie uwzględnia tych wytycznych, jednakże została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją. Skarżący stwierdzili, że analiza sporządzona w rozpatrywanej sprawie nie spełnia wszystkich wymogów § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 2003 r. oraz art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Parametry projektowanego pomostu nie mają żadnego podobieństwa do pomostów już istniejących w okolicy linii brzegowej jeziora H. Istniejące pomosty na tym jeziorze są drewniane i nie służą do wodowania łodzi, tylko do rekreacji. Działka skarżących bezpośrednio graniczy z działką, na której ma być posadowiony pomost z pochylnią do wodowania łodzi, zaś inwestor jest właścicielem kilkunastu działek znajdujących się w okolicy, które nie mają bezpośredniego dostępu do jeziora. Zdaniem skarżących, planowany pomost ma służyć również innym osobom, które kupiły lub kupią działki od inwestora. Poza tym planowana inwestycja narusza obszar chroniony Krajobrazu Krainy Wielkich Jezior Mazurskich, a rozpoczęcie prac związanych z budową pomostu spowoduje dewastację środowiska, tj. jeziora H., linii brzegowej oraz terenów bezpośrednio do niej przyległych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że wszystkie nieruchomości położone nad jeziorem H., w tym działka skarżących, są działkami rolnymi. Podał, że sąsiadujące z działką inwestora pomosty mają znacznie mniejsze gabaryty, dlatego pomost inwestorów przytłoczy pozostałe działki. Z kolei pełnomocnik organu wyjaśnił, że teren inwestora jest terenem rolnym, jednakże przy wystąpieniu do organu o ustalenie warunków zabudowy inwestor nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości. Na pytanie Sądu, czy organ zna szczegółowe gabaryty pomostów sąsiadujących z terenem skarżących, pełnomocnik organu wyjaśnił, że wiedza organu odnośnie tego zagadnienia wynika z analizy zawartej w decyzji oraz danych widniejących na portalu geoprojekt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w kontrolowanym postępowaniu, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy na wniosek inwestora (art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 cyt. ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II OSK 984/11 wskazał, że ratio legis przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga by zasada dobrego sąsiedztwa zawarta w powołanym przepisie była interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu i porządku urbanistycznego. Dlatego pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania urbanistycznej spójności planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie (dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego został określony w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić trzeba, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa jedynie minimalne wielkości - w odległości "nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m". Z unormowania tego wynika, że przy ustalaniu granic obszaru analizowanego bierze się pod uwagę szerokość frontu działki inwestora, którą mnoży się przez trzy, przy tym jest to jedno minimum. Drugie polega na tym, że granice obszaru analizowanego nie mogą być mniejsze niż 50 m. Norma 50 m nie jest sztywna, a minimalna i to od warunków konkretnej sprawy zależy, czy ta norma minimalna okaże się wystarczająca czy zajdzie potrzeba ustalenia granic obszaru analizowanego odpowiednio większego. Obszar analizowany wyznacza się "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy" (§ 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.), z którego to uregulowania wynika, że należy uwzględniać spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z zabudową już istniejącą. W celu spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, organy wyznaczają granice analizy "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków" z zastosowaniem koncepcji tzw. dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą, należy dostosować nową zabudowę do dotychczasowej zabudowy, zarówno jeżeli chodzi o zagospodarowanie terenu, jak i cechy architektoniczne. Określenie granic obszaru analizowanego powinno być dokonywane nie w sposób automatyczny, ale zgodnie ze specyfiką urbanistyczną, co winno znaleźć odbicie w uzasadnieniu decyzji. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. II OSK 172/11, wyznaczony obszar analizowany ma służyć rzeczywistemu ustaleniu cech i funkcji zabudowy na nim występujących, co jest istotne z urbanistycznego punktu widzenia, jak też z zasady dobrego sąsiedztwa (dostępny w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego zwartymi w decyzji z dnia [...], został zobowiązany do uzupełnienia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego z pochylnią do wodowania łodzi na jeziorze H. na wysokości działki nr [...] obr. H. Przygotowana w postępowaniu przed organem I instancji analiza nie zawierała bowiem szczegółowej charakterystyki pomostów istniejących w obszarze analizowanym, w szczególności w zakresie ich lokalizacji, ilości, jednostkowych wymiarów oraz charakteru konstrukcji. Uniemożliwiło to organowi II instancji dokonanie oceny, czy parametry projektowanego pomostu wykazują podobieństwo do pomostów istniejących na analizowanym terenie i czy tym samym została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z ponownie przeprowadzonej w postępowaniu przed organem I instancji analizy urbanistycznej wynika, że na jeziorze H. w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się pomosty rekreacyjne o konstrukcji drewnianej w kształcie litery I oraz T. Pomosty te usytuowane są naprzeciwko działek o nr: [...]. Linia zabudowy kształtuje się w odległości od ok. 20 m do ok. 52 m od linii brzegowej jeziora H. Z analizy tej nie wynika jednak jak te pomosty są usytuowane w stosunku do poszczególnych działek, oraz działek znajdujących się w obszarze analizowanym, nie wiadomo również jaka jest powierzchnia oraz jakie są dokładne wymiary każdego z tych istniejących pomostów w stosunku do działki inwestora. W tej sytuacji nadal niemożliwe jest określenie, czy planowany przez inwestora pomost o długości prostopadłej do linii brzegowej - 21 m, długości równoległej do linii brzegowej - 9 m i szerokości kładki - 6 m nie narusza określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie Sądu, podjęte przez organy rozstrzygnięcia były przedwczesne, bowiem zostały oparte na niedokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy. Zaniechanie przez organ wyjaśnienia wszystkich okoliczności dotyczących dostosowania nowej zabudowy do dotychczasowej zabudowy zlokalizowanej na jeziorze H. stanowi naruszenie ogólnych przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – zwanej dalej: k.p.a., jak i przepisu art. 77 § 1 k.p.a. oraz statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów art. 80 k.p.a. Zaznaczyć trzeba, że z zasady dążenia do prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., wynika obowiązek organu podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przepisem gwarantującym realizację tej zasady jest przepis art. 77 § 1 k.p.a., nakładający na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również przepis art. 80 k.p.a. nakazujący organowi dokonywanie oceny w przedmiocie udowodnienia danych okoliczności na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny ustalić jak są dokładnie usytuowane pomosty znajdujące się w obszarze analizowanym, przy których działkach znajdują się pomosty, ze wskazaniem konkretnych parametrów i powierzchni tych poszczególnych pomostów oraz jakie są dokładne wymiary każdego z nich. Dopiero po ustaleniu tych istotnych dla sprawy elementów analizy możliwe będzie określenie, czy planowana inwestycja spełnia warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Brak dokładnie sporządzonej analizy uniemożliwia Sadowi kontrolę podjętych rozstrzygnięć w kwestii stwierdzenia, czy planowana budowa pomostu wraz z pochylnią do wodowania łodzi o parametrach określonych we wniosku inwestora pozostaje w zgodzie z urbanistyczną zabudową przy sąsiadujących nieruchomościach na jeziorze H., a zatem czy odpowiada gabarytom pomostów zlokalizowanych na działkach objętych analizą z uwagi na ich położenie w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z wyżej przedstawionymi przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., a o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 p.p.s.a.