II SA/Ol 522/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi J.S na uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie programu użytkowego działki wchodzącej w skład obszaru wpisanego do rejestru zabytków oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku W dniu 5 listopada 2012 r. "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w G. roku wniosła do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w O. - Delegatury w E., o zaopiniowanie programu użytkowego działki nr "[...]", wchodzącej w skład obszaru wpisanego do rejestru zabytków, położonej w miejscowości "[...]". Pismem z dnia 6 grudnia 2012 r. organ uzgodnił przedstawiony program. W dniu 3 czerwca 2013 r. J.S. złożył do W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na błędnej interpretacji art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W odpowiedzi na wezwanie W. Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 9 lipca 2013 r. podtrzymał stanowisko kierownika Delegatury w E. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w O. W dniu 9 lipca 2013 r. J.S. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie w całości aktu wydanego w dniu 6 grudnia 2012 r. przez działającego z upoważnienia W. Konserwatora Zabytków, Kierownika Delegatury w E. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w O., w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania przedstawionego przez "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w G. programu użytkowego działki nr "[...]", wchodzącej w skład obszaru wpisanego do rejestru zabytków. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez brak odpowiedniego zastosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącego stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. jest niezrozumiałe i może prowadzić do negatywnych konsekwencji dla zabytku, albo w postaci kolejnych zniszczeń drzewostanu lub urządzeń wodnych, albo zniszczeniu ulegnie przestrzeń historyczna w postaci przegrodzenia parku w poprzek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że skarżący nie posiada w niniejszej sprawie interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny. Pismem z dnia 3 września 2013r. J.S. uzupełniając skargę podał, że od 2006 r. jest posiadaczem bezumownym części działki o nr "[...]". Dodał, że zamiar nabycia przez niego przedmiotowej działki nr "[...]" wynika z faktu, że działka ta przylega bezpośrednio do należącej do niego działki nr "[...]", która obecnie wraz z działką nr "[...]" stanowi podstawowy trzon zespołu zabytkowego. W ocenie skarżącego sprzeczne z prawem wydanie spółce "[...]" sp. z o.o. pozytywnego uzgodnienia programu użytkowego, który ignoruje walory historyczne zabytku, jednoznacznie uniemożliwia skorzystanie przez skarżącego z uprawnienia przysługującego mu na podstawie przepisu art. 29 ust. 1h ustawy z października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 8 października 2013 r. odrzucił skargę. Wyjaśnił w uzasadnieniu, że objęte skargą uzgodnienie programu użytkowego działki nie należy do aktów objętych kognicją sądów administracyjnych bowiem nie jest tą kategorią działania administracji publicznej, która została określona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. gdyż sporny akt nie przesądził jednostronnie o treści uprawnienia lub obowiązku określonego podmiotu. Na powyższe postanowienie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J.S., wnosząc o jego uchylenie lub zmianę, zarzucając mu naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi pomimo, że zaskarżony akt podlega kognicji sądu administracyjnego oraz art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że uzgodnienie programu użytkowego, przewidziane w tym przepisie jest działaniem pozbawionym cech władczości i jednostronności, a w związku z tym nie podlega właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 30 grudnia 2013 r., stanowiącym uzupełnienie uzasadnienia podstaw kasacyjnych, J.S. odniósł się do uzyskanego przez spółkę "[...]" uzgodnienia programu użytkowego działki nr "[...]", wskazując szczegółowo wadliwość procesu jego badania przez organ, który wydał zaskarżony akt. Postanowieniem z dnia 5 lutego 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone postanowienie stwierdził, że nie można zgodzić się z zapatrywaniem Sądu I instancji, że uzgodnienie programu użytkowego działki nie miało charakteru władczego, albowiem nie przybierało formy jednostronnego działania organu administracji publicznej. Podkreślił, że jeżeli przepis prawa dopuszcza, by sytuacja prawna podmiotu została przesądzona wyłącznie wolą organu administracji, działanie tego organu przybiera formę działania władczego. W rozpoznawanej sprawie "[...]", występując o uzgodnienie proponowanego przez siebie sposobu zagospodarowania działki nr "[...]", poddana była regulacji prawnej zakładającej, że podmiotem, który rozstrzyga o dopuszczalności wymienionego sposobu zagospodarowania, ocenianego pod kątem wymogów związanych z zapewnieniem poddania nieruchomości ochronie konserwatorskiej, jest W. Wojewódzki Konserwator Zabytków. Działanie tego organu bez wątpienia zaliczyć zatem należy do działań o charakterze władczym i jednostronnym i nie można go wyłączać z zakresu aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nakazał przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględnić przedstawioną ocenę prawną i zwrócić uwagę na fakt, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi (por. postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2013 r. sygn. I OSK 1329/13). W związku z tym, że istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny, ponownie rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oceni, czy skarżący posiada interes prawny do wniesienia skargi na uzgodnienie programu użytkowego nieruchomości, którego adresatem był inny podmiot. Na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i dodał, że interes skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowego aktu wynika z faktu, że posiada sąsiednią działkę, której zagospodarowanie zależne jest od nabycia przedmiotowej działki. Cały terem składa się z 17 działek należących do 6 lub 7 właścicieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie została uwzględniona, gdyż skarżący nie wykazał się posiadaniem interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowego aktu. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270, dalej p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. zawiera nie tylko normy określające podmioty uprawnione do wniesienia skargi, ale także normę proceduralną skierowaną do Sądu pierwszej instancji, nakazującą zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę. Natomiast brak zbadania legitymacji skargowej stanowi naruszenie obowiązku proceduralnego wynikającego z art. 50 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., II OSK 374/07,www.cbois.nsa.gov.pl) Konieczność rozważenia zagadnienia merytorycznej oceny legitymacji skargowej została wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 lutego 2014 r. uchylającym zaskarżone postanowienie. Interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada, zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. W niniejszej sprawie J.S. wniósł skargę na akt wydany w dniu 6 grudnia 2012 r. przez działającego z upoważnienia W. Konserwatora Zabytków, Kierownika Delegatury w E. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w O., w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania przedstawionego przez "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w G. programu użytkowego działki nr "[...]" w miejscowości "[...]", wchodzącej w skład obszaru wpisanego do rejestru zabytków. W ocenie Sądu, skarżący nie ma interesu prawnego w skarżeniu przedmiotowego aktu, skoro dotyczy on jedynie zaopiniowania programu użytkowego działki nawet jeśli wiąże się to z zamiarem nabycia przez skarżącego i spółkę z o.o. "[...]" od Agencji Nieruchomości Rolnych prawa własności działki nr "[...]", wobec obowiązywania wymogu, że warunkiem podpisania umowy sprzedaży nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków jest przedłożenie przez nabywcę, uczestnika przetargu zaakceptowanego przez W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków programu użytkowego dotyczącego ww. działki. Powyższe okoliczności świadczą jedynie o interesie faktycznym J.S., który posiada inne działki na terenie parku krajobrazowego i jednocześnie odbudowuje pałac w "[...]" i posiadanie większego terenu pozwoliłoby mu (jak oświadczył na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. jego pełnomocnik) na łatwiejsze wypełnianie obowiązków wynikających z art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkreślić należy, że wydany w dniu 6 grudnia 2012 r. zaskarżony akt nie przeszkadza w dotychczasowym sposobie sprawowania opieki nad zabytkiem przez jego właściciela (art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), co i tak nie ma znaczenia w sprawie, gdyż jak podano wyżej jest to okoliczność nie mająca wpływu na treść rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.