I OSK 1329/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 56/13 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Miasta Zamość z dnia 29 października 2012 r., Nr XXIII/244/2012 w przedmiocie wyrażenia woli podjęcia działań na rzecz powołania spółki pod nazwą "Port Lotniczy ZAMOŚĆ-MOKRE" sp. z o.o. i upoważnienia Prezydenta Miasta Zamość do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie darowizny nieruchomości postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z 13 marca 2013 r., III SA/Lu 56/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę [...] na uchwałę Rady Miasta Zamość z 29 października 2012 r., Nr XXIII/244/2012 w przedmiocie wyrażenia woli podjęcia działań na rzecz powołania spółki pod nazwą "Port Lotniczy ZAMOŚĆ-MOKRE" sp. z o.o. i upoważnienia Prezydenta Miasta Zamość do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie darowizny nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w § 2 zaskarżonej uchwały z 29 października 2012 r. upoważniono Prezydenta Miasta Zamość do wystąpienia do Starosty Zamojskiego z wnioskiem o dokonanie darowizny udziału 1/3 w nieruchomości na urządzanie lokalnego lotniska użytku publicznego, celem poprawy atrakcyjności turystycznej Zamojszczyzny. Skargę na powyższą uchwałę wniósł [...] (dalej: [...] lub [...]), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do wykazania w jaki sposób zaskarżona uchwała narusza interes prawny [...], [...] wyjaśnił, że utworzenie spółki i otrzymanie darowizny stanowi pierwszy etap utworzenia lotniska użytku publicznego na terenie istniejącego lotniska użytku wyłącznego, co pozbawi [...] statusu głównego użytkownika i zarządzającego lotniskiem użytku wyłącznego. Strona skarżąca podniosła również, że utworzenie lotniska użytku publicznego spowoduje definitywne pozbawienie [...] możliwości realizowania wszystkich zadań statutowych z uwagi na zmianę charakteru lotniska. Skoro statutowym zadaniem [...] jest propagowanie i rozwijanie lotnictwa polskiego, to wszelkie naruszenia przepisów prawa, których skutki bezpośrednio dotykają lotnictwo, stanowią naruszenie interesu prawnego [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że legitymacja procesowa do zaskarżania uchwał organu gminy do sądu administracyjnego wynika z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub na który nakładają obowiązki. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej lecz nie może podać przepisu prawa z którego wynikają dla niego uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. W ocenie Sądu, [...] nie ma interesu prawnego w skarżeniu uchwały, skoro dotyczy ona jedynie wyrażenia przez Radę Miasta Zamość woli podjęcia w przyszłości działań na rzecz powołania podmiotu gospodarczego - "Port Lotniczy ZAMOŚĆ – MOKRE" sp. z o. o. (§ 1 zaskarżonej uchwały). Zaskarżona uchwała nie jest ponadto uchwałą, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, czyli uchwałą dotyczącą utworzenia przez gminę spółki prawa handlowego i przystąpienia gminy do tego rodzaju spółki. To, że Rada Miasta upoważnia w § 2 uchwały Prezydenta Miasta Zamość do dokonania określonych czynności związanych z dokonaniem darowizny udziału 1/3 w nieruchomości przeznaczonej na urządzanie lokalnego lotniska użytku publicznego, celem poprawy atrakcyjności turystycznej Zamojszczyzny nie oznacza, że uchwała pozbawia [...] prawa do użytkowania nieruchomości, w tym hangaru i zaplecza biurowo – technicznego, niezbędnych do funkcjonowania obecnego lotniska "Mokre", którego jest głównym użytkownikiem - w świetle decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] listopada 2012 r., znak: [...]. Zaskarżona uchwała nie skutkuje również przejęciem gruntów i oddaniem ich spółce "Port Lotniczy ZAMOŚĆ – MOKRE". Okoliczność, że [...] ubiega się obecnie o uzyskanie własności części działki o pow. 5,5 ha (zabudowanej hangarem i innymi obiektami budowlanymi), jest posiadaczem działek o numerach [A] i [B], wybudował z własnych środków budynek administracyjny, a później w latach 2008 – 2010 hangar wraz z zapleczem socjalnym, świadczy o tym, że skarżący ma interes faktyczny, a nie prawny. Sąd wskazał także, że udzielenie przez Wojewodę Lubelskiego [...] października 2012 r. zgody na oddanie w dzierżawę nieruchomości Skarbu Państwa o pow. 2 ha, stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [C], położonej w obrębie Mokre, o pow. 33 ha, nie zmienia oceny, co do braku interesu prawnego [...] w zaskarżeniu omawianej uchwały. Działka o numerze [C] w okresie od [...] października 2009 r. do [...] sierpnia 2012 r. była przedmiotem dzierżawy na podstawie odrębnej umowy. Z uzasadnienia zarządzenia Nr [...] Wojewody Lubelskiego z [...] października 2012 r. wynika, że kolejna umowa dzierżawy zostanie zawarta z zastrzeżeniem, że wygasa ona z chwilą przeniesienia prawa własności ww. działki na rzecz jednostek samorządu terytorialnego. Powyższe również nie daje podstawy do przyjęcia, że [...] mający określone prawa do nieruchomości, jest upoważniony do zaskarżenia uchwały. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w tych warunkach uchwałę należy postrzegać jako oświadczenie woli Rady Miasta Zamość, co do podjęcia w przyszłości określonych działań wspólnie z Powiatem Zamojskim i Gminą Zamość – powołania spółki "Port Lotniczy ZAMOŚĆ – MOKRE". Podjęcie uchwały o takiej treści nie oznacza, że już utworzono określony podmiot i w tej sytuacji [...] nie może dysponować działkami stanowiącymi teren lotniska. Nie sposób również postrzegać tej uchwały jako zezwolenia na założenie lotniska publicznego, o którym mowa w art. 55 ust. 2 pkt 3 ustawy z 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2012 r. poz. 933 ze zm.). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej [...] zaskarżył opisane wyżej postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał interes prawny do wniesienia skargi, który wynika ze statusu skarżącego jako zarządcy (głównego użytkownika) lotniska, stowarzyszenia o charakterze organizacji pożytku publicznego, ustawy – Prawo lotnicze, ustawy – Prawo o stowarzyszeniach, ustawy – Prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawartej przez skarżącego ze Skarbem Państwa umowy dzierżawy, a także z faktu, że zaskarżona uchwała stanowi pierwszy etap procesu tworzenia "Portu Lotniczego ZAMOŚĆ-MOKRE" sp. z o.o. i pozbawienia skarżącego prawa prowadzenia działalności na terenie nieruchomości, których dotyczy uchwała. Skarżący posiada interes prawny rozumiany również jako prawo do funkcjonowania w ramach systemu prawnego, w skład którego wchodzą uchwały rady gminy zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego; 2) art. 160 i art. 134 w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji zasady związania sądu granicami sprawy wskazanej w skardze i nierozstrzygnięcie istoty sprawy, a przez to pozbawienie skarżącego merytorycznego rozpoznania tej skargi. Sąd nie rozpoznał wszystkich argumentów przytoczonych w skardze, w szczególności dotyczących ustawy – Prawo lotnicze, ustawy – Prawo o stowarzyszeniach, ustawy – Prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zawartej przez skarżącego ze Skarbem Państwa umowy dzierżawy; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie postanowienia i nieustosunkowanie się przez Sąd w uzasadnieniu postanowienia do wszystkich istotnych argumentów skargi oraz pisma z 26 lutego 2013 r.; 4) art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy skarżąca posiada interes prawny do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez błędną wykładnię i błędne uznanie, że: - skoro zaskarżona uchwała dotyczy jedynie wyrażenia woli podjęcia w przyszłości działań na rzecz powołania spółki, to skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu tej uchwały, podczas gdy podjęcie takiej uchwały jest w istocie pierwszym etapem procesu tworzenia spółki oraz pozbawienia prawa użytkowania posiadanych nieruchomości. Ponadto, § 2 zaskarżonej uchwały nie ma charakteru intencyjnego; - skarżący nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta Zamość, podczas gdy wynika on z następujących przepisów prawa materialnego: a) art. 54 ust. 3 ustawy – Prawo lotnicze. Skarżący jest zarządzającym (głównym użytkownikiem) lotniska i na podstawie decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego posiada prawo do korzystania z nieruchomości których bezpośrednio dotyczy zaskarżona uchwała, b) art. 14 ust. 8 ustawy – Prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gwarantują skarżącemu prawo prowadzenia działalności na działkach, których dotyczy zaskarżona uchwała, c) art. 2 ustawy – Prawo o stowarzyszeniach, ponieważ skarżący posiada autonomię w zakresie wyborów celów czy programów działania, d) art. 693 § 1 k.c., art. 3531 k.c., z uwagi na przedłożoną przez skarżącego umową dzierżawy z 22 stycznia 2013 r. Zaskarżona uchwała dotyczy interesu skarżącego jako dzierżawcy gruntu, e) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ zaskarżona uchwała podjęta o wskazaną uchwałę prawną dotyczy w istocie utworzenia przez gminę spółki prawa handlowego i przystąpienia gminy do tej spółki. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz [...] kosztów postępowania. W uzasadnieniu, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że stwierdzenie braku istnienia interesu prawnego nie stanowi podstawy odrzucenia skargi stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O tym czy wnoszący skargę ma interes prawny sąd może zdecydować dopiero w wyniku merytorycznego rozpoznania skargi. Stwierdzenie braku takiego interesu powoduje oddalenie skargi w wyroku a nie jej odrzucenie (tak NSA w wyroku z 27 stycznia 2009 r., I OSK 256/08 oraz w postanowieniu z 4 września 2007 r., II OSK 1243/07). Niewskazanie w skardze interesu prawnego uprawniającego do jej wniesienia nie jest brakiem formalnym skargi (wyrok NSA z 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04). Tym samym Sąd pierwszej instancji naruszył art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Podjęcie zaskarżonej uchwały jest w istocie pierwszym elementem procesu tworzenia spółki oraz prawa użytkowania posiadanych nieruchomości. Uchwała ma charakter realny i wywołuje skutki prawne, ponieważ stanowi pierwszy etap procesu zamknięcia lotniska i prowadzonej na nim dotychczas działalności i powołania nowego lotniska użytku publicznego, a nadto stanowiła podstawę wystąpienia przez Starostę Zamojskiego do Wojewody Lubelskiego o dokonanie darowizny nieruchomości. Gdyby podjęcie uchwały nie miało na celu wywołania skutków prawnych, uchwała ta z pewnością nie zostałaby podjęta. Paragraf 2 zaskarżonej uchwały nie ma czysto intencyjnego charakteru. Ponadto, w ocenie skarżącego, uchwała nie musi skutkować "przejęciem gruntów i oddaniem ich spółce "Port Lotniczy ZAMOŚĆ-MOKRE", aby było możliwe stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżącego". Na podstawie art. 54 ust. 3 ustawy – Prawo lotnicze skarżąca ma, na podstawie decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, jako zarządzający (główny użytkownik) lotniska posiada prawo do korzystania z nieruchomości, których bezpośrednio dotyczy zaskarżona uchwała. Z kolei § 20 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gwarantuje skarżącemu prowadzenie działalności na przedmiotowych nieruchomościach, ponieważ stanowi o realizacji części sportowo-turystycznej lotniska [...]. Ponadto, naruszono również art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. – Prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), który stanowi, że "plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego", ponieważ zapisy miejscowego planu gwarantują skarżącej prowadzenie działalności na działkach, których dotyczy zaskarżona uchwała. Działania statutowe [...] związane są – co do zasady – wyłącznie z wykorzystywaniem istniejącego lotniska. Zatem, wykonanie pierwszego etapu utworzenia na istniejącym lotnisku lotniska użytku publicznego spowoduje definitywne pozbawienie [...] możliwości realizowania wszystkich działań statutowych. Zaznaczenia wymaga, że zaskarżona uchwała w żaden sposób nie uwzględnia roli [...] w ramach przyszłego lotniska użytku publicznego. Ponadto, skoro statutowym działaniem [...] jest propagowanie i rozwijanie lotnictwa polskiego, to wszelkie naruszenia przepisów prawa, którego skutki dotykają lotnictwa, stanowią bezpośrednie naruszenie interesu prawnego skarżącego. Podjęcie sprzecznych z prawem działań stanowiących pierwszy etap procesu zamknięcia lotniska i utworzenia lotniska użytku publicznego również narusza interes podmiotu, którego statutowym celem jest rozwój lotnictwa polskiego, zwłaszcza w zakresie szkoleń i sportów lotniczych i świadczy o naruszeniu art. 2 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.). Skarżący jest obecnie dzierżawcą działki nr [C] (umowa z [...] stycznia 2013 r.). Podjęcie pierwszego etapu utworzenia lotniska publicznego i zmiana właściciela nieruchomości zajętych na lotnisko powoduje rozwiązanie umowy dzierżawy, co wprost wynika z jej zapisów. [...] ma zatem wyraźny interes prawny, aby nie doszło do zmiany właściciela i rozwiązania umowy. Tym samym, bezpośrednio z art. 693 § 1 k.c. i art. 3531 k.c. wynika interes prawny skarżącego, jako dzierżawcy gruntu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności opisane w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ponieważ w skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności przystąpił do rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżone postanowienie należało uchylić. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (zwanej dalej również u.s.g.) stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 § 1 p.p.s.a. przede wszystkim dlatego, że wiąże legitymację skargową z naruszeniem interesu prawnego. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wezwał wnoszącego skargę do wykazania istnienia naruszenie interesu prawnego stosownie, po czym odrzucił skargę powołując art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i uznając, że skarżący nie wykazał, że jego uprawnienie lub interes prawny zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałę. Takie rozstrzygnięcie należy uznać za wadliwe. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stwierdzenie jej braku u skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie (por. np. wyrok NSA z 27 września 2000 r., sygn. akt II SA 2109/00, OSP 2001/6/86; uzasadnienie uchwały NSA z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSAiWSA 2005/4/62). Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, komentarz do art. 58, teza 18). Oddalenie a nie odrzucenie skargi w przypadku braku interesu prawnego wyjaśnia się również okolicznością, że legitymacja skargowa jest powszechnie traktowana jako zagadnienie prawa materialnego, gdyż legitymację wywodzi się z przepisu prawa materialnego (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 374/07). Sąd pierwszej instancji zbadał istnienie interesu prawnego po stronie [...] i odrzucił skargę, pomimo tego, że powinien był ją oddalić i tym samym naruszył art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do rozpoznania skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. Również z tego powodu przedwczesne było rozpoznania zarzutów prawa materialnego. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania, ponieważ zgodnie z art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie przewidują zwrotu kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia skargi na postanowienie kończące postępowanie.