II SA/Ol 523/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego oddala skargę. Decyzją personalną z dnia "[...]", Nr "[...]", Dyrektor Aresztu Śledczego działając na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 207, poz. 1761 ze zm., dalej jako: ustawa o s.w.) oraz § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. z 2002r. Nr 14, poz. 137) obniżył A. Z. z dniem "[...]" dotychczas otrzymywany dodatek służbowy w kwocie 200 zł o kwotę 150 zł. W motywach uzasadnienie organ wskazał, iż zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej dodatek służbowy obniża się w razie prawomocnego ukarania karą dyscyplinarną. W dniu "[...]" Dyrektor Aresztu Śledczego wymierzył A. Z. karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności na zajmowanym stanowisku służbowym. Powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy przez Sąd Dyscyplinarny przy Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej i stało się prawomocne. Zatem wymierzona kara dyscyplinarna stanowi obligatoryjną przesłankę do obniżenia dodatku. W zażaleniu na powyższą decyzją A. Z. wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Rozstrzygnięciu organu zarzucił naruszenie art. 7, art. 10 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), błędną interpretację przepisów prawa, niedostosowanie stanu faktycznego do przepisów k.p.a. oraz § 55 i § 70 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 listopada 1996r. w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 135, poz. 634), niewyjaśnienie przez organ podstaw i przyczyn faktycznych i prawnych podjęcia zaskarżonego aktu, naruszenie art. 45 Konstytucji RP poprzez przypisanie cech prawomocności decyzjom, które nie zostały utrzymane w mocy w postępowaniu sądowym, jak tez bezpodstawne pozbawienie funkcjonariusza uregulowań zawartych w § 55 rozporządzenia w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, po rozpatrzeniu odwołania A. Z., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 104 i art. 138 § 1 k.p.a., art. 31 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej. W uzasadnieniu decyzji podniósł, iż zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, dodatek służbowy obniża się w razie prawomocnego ukarania funkcjonariusza karą dyscyplinarną. Ukaranie funkcjonariusza prawomocną karą dyscyplinarną jest więc obligatoryjną przesłanką obniżenia dodatku służbowego. W myśl § 55 rozporządzenia w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej prawomocne orzeczenie o wymierzeniu kary dyscyplinarnej podlega niezwłocznemu wykonaniu, które zarządza przełożony. Drugoinstancyjne orzeczenie utrzymujące wymierzoną karę dyscyplinarną jest ostateczne i wykonalne. Wskazał, iż takim prawomocnym orzeczeniem w sprawie jest orzeczenie z dnia "[...]" Sądu Dyscyplinarnego przy Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej, który utrzymał w mocy orzeczenie o wymierzeniu kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności na zajmowanym stanowisku służbowym i od tej daty należy liczyć okres wykonywania orzeczonej kary. Podniósł, iż takie stanowisko potwierdza wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 25 października 2006r., sygn. I OSK 294/06, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że użyte w rozporządzeniu w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej sformułowanie "prawomocne ukaranie karą dyscyplinarną" musi być rozumiane tak samo, jak "prawomocne orzeczenie o wymierzeniu kary dyscyplinarnej". Tym samym, skoro miano orzeczenia prawomocnego oderwane zostało od wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a powiązane z niezwłoczną wykonalnością orzeczenia jeszcze przed upływem terminu do wniesienia skargi, to zachodzi sytuacja "prawomocnego ukarania funkcjonariusza kara dyscyplinarną" uzasadniająca obniżenie dodatku służbowego. Dodał, iż "prawomocne" ukaranie funkcjonariusza karą dyscyplinarną jest równoznaczne z posiadaniem przez decyzję o wymierzeniu kary dyscyplinarnej cechy prawomocności w rozumieniu art. 269 k.p.a., bowiem pojęcie to należy interpretować zgodnie z zasada wyrażoną w powyższym artykule, w myśl której decyzje określone w innych przepisach jako prawomocne uważa się za ostateczne. Skargę na tę decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. Z. żądając jej uchylenia w całości, jak też uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 7, 9, 10 § 1, 11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. z powodu niedostosowania pierwszoinstancyjnej decyzji do treści powyższych przepisów oraz naruszenie art. 130 k.p.a. polegające na natychmiastowym wykonaniu zaskarżonej decyzji, bezpodstawne pozbawienie skarżącego prawa do uregulowań zawartych w § 55 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej, jak też niezastosowanie w sprawie powyższego przepisu przez organy administracji, błędne ustalenie przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy oraz niewyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych decyzji, niedostosowanie się przez organy do art. 45 Konstytucji RP poprzez przypisanie cech prawomocności decyzjom, które nie zostały utrzymane w postępowaniu sądowym i nadanie im cech prawomocności, błędną interpretację § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej i jego niezastosowanie przez organ odwoławczy oraz nierozpoznanie przez ten organ istoty sprawy i przeinaczenie występujących w sprawie faktów. Argumentując wskazał m.in., że § 70 rozporządzenia w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., a zgodnie z art. 269 powyższej ustawy decyzje prawomocne ta takie, które określone w innych przepisach uważa się za ostateczne, chyba że z podstaw prawnych tych przepisów wynika, że dotyczą one takich decyzji, które zostały utrzymane w mocy w postępowaniu sądowym lub nie zostały zaskarżone w tym postępowaniu. W świetle powyższego przepisu orzeczenie o wymierzeniu kary dyscyplinarnej nie jest prawomocne, gdyż podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Dlatego też organy nieprawidłowo i zbyt wcześnie uznały, że skarżący został już prawomocnie i ostatecznie ukarany karą dyscyplinarną w rozumieniu § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej. Takie działanie organów powoduje iluzoryczność prawa do sądu, co stanowi naruszenie norm konstytucyjnych. Dodał, iż realizacja decyzji z dnia "[...]", która z mocy prawa podlegała zaskarżeniu do organu odwoławczego i sądu, narusza art. 16, 130 i 269 k.p.a. bowiem nie można jej uznać za ostateczną, wykonalną i prawomocną, a nadto jej wykonanie z powodu zaskarżalności winno być wstrzymane. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, w całości podtrzymując uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, w toku kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził aby została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a zatem brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Zgodnie z treścią art. 100 ust. 1 ustawy o s.w. funkcjonariusze otrzymują dodatki o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego, w tym dodatek służbowy (art. 100 ust. 3 ustawy) jako obligatoryjny składnik wynagrodzenia. Kwestię trybu i warunków przyznawania dodatków reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej. W sprawie nie jest sporne, że nałożenie na skarżącego kary obniżenia dodatku służbowego było konsekwencją ukarania go karą dyscyplinarną. Zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 2 powołanego rozporządzenia - Dodatek służbowy obniża się w razie: prawomocnego ukarania funkcjonariusza karą dyscyplinarną. Bezsprzecznym w sprawie jest, że skarżący został ukarany przez Sąd Dyscyplinarny przy Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej karą dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności na zajmowanym stanowisku służbowym. Dlatego też orzeczona w stosunku do skarżącego kara obniżenia dodatku służbowego jest konsekwencją ukarania skarżącego karą dyscyplinarną. Jednocześnie jest to kara, której zastosowanie ma charakter obligatoryjny (na co wskazuje zwrot "obniża się"), co oznacza, że organ administracji nie ma możliwości odstąpienia od jej wymierzenia. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia prawomocności orzeczenia Sądu Dyscyplinarnego. Zdaniem skarżącego orzeczenie Sądu Dyscyplinarnego przy Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej nie korzysta z przymiotu prawomocności, w związku z czym organ nie mógł zastosować w sprawie § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej. Pojęcia ostateczności, a szczególnie prawomocności decyzji w prawie administracyjnym bardzo często sprawiają trudności interpretacyjne. Wskazać należy, iż brak jest bowiem legalnej definicji pojęcia prawomocność decyzji. Posiłkować można się jedynie zapisem art. 269 k.p.a., który stanowi, że decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne, chyba że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Według tego przepisu prawomocna będzie decyzja, która albo poddana była kontroli sądu, albo nie została jej poddana z powodu niewykorzystania tego środka zaskarżenia. Za najtrafniejsze należałoby uznać stanowisko, iż decyzja prawomocna to decyzja ostateczna, która została utrzymana w mocy przez sąd administracyjny, albo nie została w terminie zaskarżona do sądu (por. M. Dobek-Rak, glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 marca 2005r.sygn. akt P 15/04, Zeszyty Naukowe SA nr 3(6) /2006). Wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 października 2006r. (sygn. I OSK 294/06, publ. Lex nr 281389), wydanego w stanie faktycznym i prawnym zbliżonym do niniejszej sprawy orzekł, iż: "w myśl § 55 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 listopada 1996r. w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej "prawomocne orzeczenie o wymierzeniu kary dyscyplinarnej" podlega niezwłocznemu wykonaniu, które zarządza przełożony. Zgodnie z ust. 3 § 55 przełożony może, przed upływem terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez strony, wstrzymać z urzędu lub na wniosek ukaranego wykonanie kary dyscyplinarnej do czasu rozpoznania skargi przez sąd. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że przyjmuje ono - w odniesieniu do wykonywania kar dyscyplinarnych - inne rozumienie prawomocności orzeczenia dyscyplinarnego. Skoro takie prawomocne orzeczenie podlega natychmiastowemu wykonaniu, zarządzanemu przez przełożonego, przed upływem terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to wynika z tego, że na gruncie przepisów regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy więziennictwa prawomocność orzeczenia dyscyplinarnego rozumiana jest inaczej, w powiązaniu z wykonalnością kary dyscyplinarnej. Skoro przepis § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej stanowi, że dodatek służbowy obniża się w razie prawomocnego ukarania funkcjonariusza karą dyscyplinarną, to użyte tu określenie "prawomocne ukaranie funkcjonariusza karą dyscyplinarną" musi być rozumiane tak samo jak "prawomocne orzeczenie o wymierzeniu kary dyscyplinarnej", o jakim mowa w rozporządzeniu w sprawie regulaminu dyscyplinarnego. Tym samym, skoro miano orzeczenia prawomocnego oderwane zostało od wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a powiązane z niezwłoczną wykonalnością orzeczenia jeszcze przed upływem terminu do wniesienia skargi, to zachodziła sytuacja "prawomocnego ukarania funkcjonariusza karą dyscyplinarną" uzasadniająca obniżenie dodatku służbowego. Ponadto w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 lutego 2009r. (sygn. I OSK 390/08, niepubl.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż z ust. 3 § 55 regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej jednoznacznie wynika, że w odniesieniu do wykonywania kar dyscyplinarnych przyjmuje się takie rozumienie prawomocności orzeczenia dyscyplinarnego, które oznacza jego ostateczność w postępowaniu administracyjnym. Skoro takie prawomocne orzeczenie podlega natychmiastowemu wykonaniu, zarządzanemu przez przełożonego, przed upływem terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to wynika z tego, że na gruncie przepisów regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy więziennictwa prawomocność orzeczenia dyscyplinarnego rozumiana jest jak decyzja ostateczna, w powiązaniu z wykonalnością kary dyscyplinarnej, a ratio legis rozwiązań przyjętych w przepisach wykonawczych był zapewne szczególny charakter służby i wynikające z niego prawne zabezpieczenie szybkości postępowania oraz natychmiastowa wykonalność orzeczeń (przed ich skontrolowaniem przez sąd administracyjny). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, iż taką wykładnię potwierdzają przepisy dotyczące zacierania kar dyscyplinarnych. Przepis § 60 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej z dnia 14 listopada 1996r., określa terminy, po upływie których następuje zatarcie kary dyscyplinarnej, w przypadku kary upomnienia, nagany czy surowej nagany są to terminy krótkie - 1 miesiąc, 3 miesiące, 6 miesięcy od uprawomocnienia się orzeczenia (12 miesięcy w przypadku kary ostrzeżenia o niepełnej przydatności). W myśl § 59 ust. 2 tegoż rozporządzenia zatarcie kary dyscyplinarnej nie usuwa skutków wykonania kary. Jeśli zatem, w rozumieniu powołanych przepisów, prawomocne orzeczenia o wymierzeniu kary dyscyplinarnej to orzeczenia, w stosunku do których nie upłynął jeszcze termin do wniesienia skargi do sądu lub orzeczenia zaskarżone do sądu, ale jeszcze przezeń nie skontrolowane, podlegające niezwłocznemu wykonaniu, to w konsekwencji decyzja o obniżeniu dodatku służbowego nie jest przedwczesna. Stanowiska zawarte w uzasadnieniach cytowanych wyroków, skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni aprobuje i przyjmuje jako własne. Uwzględniając powyższe poglądy prawne wyrażone w przywołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać trzeba, iż nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego – przepisów rozporządzenia w sprawie regulaminu dyscyplinarnego funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz przepisów rozporządzenia w sprawie dodatków o charakterze stałym do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, jak też przepisów procesowych, a przede wszystkim niezasadny jest zarzut, iż pozbawiono skarżącego prawa do sądu. Ponadto Sąd nie stwierdził innych naruszeń prawa, które winien uwzględnić z urzędu. Z powyższych względów, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę, jako nieuzasadnioną, oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. ----------------------- 7