II SA/Ol 525/12

Dnia 11 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 roku sprawy ze skargi A. U. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. U. kwotę 500 złotych (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]", działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), nałożył na K. i M. S., obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na odsunięciu lub zastąpieniu elementów łatwo zapalnych ścianki działowej od przewodów dymowych tak aby spełniały wymagania § 65 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w części strychu w budynku mieszkalnym położonym na działce nr "[...]" w "[...]", gm. "[...]", w terminie do dnia "[...]". W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. i A. U. wnieśli o jej uchylenie. Podnieśli m.in., że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a. oraz, że na wykonane roboty budowlane inwestorzy nie posiadają zgody współwłaścicieli budynku. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB) decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 2 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Argumentował, iż analizując kroki prawne podjęte przez organ pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane. Organ ten ustalając, że sporna ścianka działowa została wykonana w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia i w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach techniczno - budowlanych prawidłowo podjął kroki naprawcze w oparciu o 51 ustawy Prawo budowlane. Podniósł, iż stwierdzono bezspornie, że ścianka narusza przepis § 265 pkt 4 i § 264 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Konsekwencją powyższego było nakazanie inwestorom wykonania określonych czynności celem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Odsunięcie bowiem lub zastąpienie elementów łatwopalnych ścianki działowej wykonanej na poddaszu od przewodów dymowych jest jedynym możliwym rozwiązaniem w celu wyeliminowania nieprawidłowości i doprowadzenia do zgodności z przepisami. Wskazał również, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów k.p.a., z kolei kwestie własnościowe nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy Prawa budowlanego (Przepis art. 51 nie daje podstaw do żądania od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane bowiem w postępowaniu tym orzeka się wyłącznie o przydatności wykonanych robót budowlanych. Obojętny jest zatem brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na dokonanie prac). Następnie, postanowieniem z dnia "[...]", znak: "[...]", WINB uzupełnił z urzędu, na podstawie art. 111 § 1a oraz 123 k.p.a., własną decyzję z dnia "[...]" poprzez dodanie terminu wykonania robót budowlanych, na poddaszu budynku mieszkalnego położonego na działce nr "[...]" w miejscowości "[...]", gm. "[...]", do dnia "[...]". Skargę na decyzję WINB złożył do Sądu A. U. wnosząc o jej zmianę poprzez nakazanie K. i M. S. rozebranie ścianki działowej, jako postawionej z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane i doprowadzenie budynku do stanu sprzed rozpoczęcia robót, ewentualnie o uchylenie zakwestionowanej decyzji. Wskazał m.in., że WINB wydając zaskarżoną decyzję, de facto zalegalizował bezprawne działania M. i K. S. Przystępując bowiem do przebudowy obiektu poprzez postawienie na strychu spornej działki nie posiadali oni stosownego pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, co więcej nie zgłosili zamiaru wykonania robót budowlanych stosownemu organowi administracyjnemu stawiając przed faktem dokonanym pozostałe rodziny zamieszkujące w budynku. Dopuścili się oni zatem samowoli budowlanej w rozumieniu art. 90 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik tej sprawy. Decyzja administracyjna odpowiada prawu, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r,. poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), tj. w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak również w przypadku innych wad, jeżeli mogły mieć istotny wpływ za wynik sprawy (lit. c). Wskazać nadto należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Skarga analizowana pod powyższym kątem zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z przyczyn innych niż zostały w niej podniesione. Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja z dnia "[...]", którą WINB działając w oparciu m. in. o art. 138 § 2 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". Przepis art. 138 k.p.a określa możliwe sposoby zakończenia postępowania toczącego się przed organem odwoławczym w sytuacji, gdy odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w ustawowym terminie. Należy przyjąć, iż katalog decyzji organu drugiej instancji ma charakter zamknięty, co skutkuje tym, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymieniona w powołanym przepisie. Innymi słowy rodzaje rozstrzygnięć z art. 138 k.p.a. są dla organu rozpoznającego odwołanie od decyzji pierwszej instancji bezwzględnie wiążące. Wynika to z jednej z podstawowych zasad działania organów władzy publicznej wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i powtórzonej w art. 6 k.p.a., wyrażającej się w obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (tak materialnego, jak i procesowego). Rozstrzygając w oparciu o art. 138 k.p.a. organ odwoławczy wydaje zatem decyzję, w której: - utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) albo - uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję — umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (§ 1 pkt 2), albo - umarza postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). - uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2). - uchyla decyzję i zobowiązuje organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści jeżeli przepisy przewidują wydanie decyzji na blankiecie urzędowym, w tym za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a istnieją podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji (§ 4). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mimo, iż w podstawie prawnej swojej decyzji powołał art. 138 § 2 k.p.a. orzekł w istocie nie tylko na podstawie tego przepisu, ale także w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika to w sposób wyraźny z brzmienia sentencji jego rozstrzygnięcia, w którym – jak już wyżej zaznaczono – WINB utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. W ocenie Sądu, zastosowana przez organ konstrukcja jest prawnie niedopuszczalna. Rozstrzygnięcie powyższe jest bowiem w sposób oczywisty sprzeczne z przedstawionymi wyżej rozwiązaniami prawnymi zawartymi w art. 138 k.p.a. Jak wskazuje na to literalne brzmienie tej regulacji, zawarte w niej przepisy stanowiące podstawę podejmowania rozstrzygnięć w postępowaniu odwoławczym mają charakter alternatywny. Skoro więc art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. posługuje się spójnikiem "albo", to czyni to z zamiarem wskazania na rozłączny charakter zastosowanej alternatywy. Nie jest zatem możliwe jednoczesne zastosowanie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i art. 138 § 2 k.p.a., jak to uczynił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Spostrzeżone uchybienie jest naruszeniem bardzo istotnych przepisów proceduralnych. Naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. przez orzeczenie w sposób nieprzewidziany w tym przepisie stanowi o konieczności usunięcia z obrotu prawnego objętego kontrolą Sądu aktu. Zauważyć ponadto należy, że rozstrzygnięcie w sprawie uzupełnienia decyzji (w niniejszej sprawie postanowienie z dnia "[...]") nie ma samodzielnego bytu prawnego, odrębnego od decyzji uzupełnianej, pozostaje jej częścią i w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (v: wyrok NSA z dnia 22 listopada 2000 r., sygn. II SA/Gd 1783/98, publ. ONSA 2002, poz. 1). W związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, Sąd nie ustosunkowuje się do zajętego przez organ merytorycznego stanowiska w sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpozna jeszcze raz odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej - uwzględniając przy tym uwagi Sądu odnośnie do konstrukcji orzeczenia - i podejmie decyzję w ramach uprawnień przysługujących mu na mocy art. 138 k.p.a. Z podanych wyżej przyczyn Sąd wyeliminował z obrotu prawnego skarżoną decyzję, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.