II SA/Ol 527/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę. Decyzją z dnia 20 listopada 2008r., Nr "[...]", Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działając na podstawie art. 106 ust. 3a i ust. 5 w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008r. Nr 115, poz. 728) oraz art. 1 pkt 37 lit. b ustawy z dnia 16 lutego 2007r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 48, poz. 320), zmienił wysokość zasiłku stałego przyznanego K. B. na kwotę 119,00 zł miesięcznie. W uzasadnieniu podano, iż na mocy decyzji Kierownika GOPS w P. z dnia 20 maja 2004r. K. B. korzysta z zasiłku stałego w kwocie 169 zł miesięcznie, przyznanego w związku z jej całkowitą niezdolnością do pracy, brakiem własnego dochodu oraz dochodem na osobę w rodzinie mniejszym od ustawowego kryterium. W wywiadzie aktualizacyjnym jej sytuację ustalono, że ma "[...]" lat, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, wychowuje samotnie "[...]" syna, na dochód jej dwuosobowej rodziny składa się zasiłek rodzinny (64 zł) i fundusz alimentacyjny (400 zł), a łączny dochód za październik 2008r. wyniósł w jej rodzinie 464 zł, czyli 232 zł na osobę. Wskazano, że stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej w przypadku osoby w rodzinie zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, a posiadanym dochodem na osobę w rodzinie. Zmiana dochodu w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Jednakże, zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną zmienia się na niekorzyść strony bez jej zgody m.in. gdy nastąpiła zmiana jej sytuacji dochodowej. Podniesiono, że w okresie pobierania zasiłku stałego zmieniła się sytuacja dochodowa K. B., bowiem od 1 października 2008r. ma przyznane alimenty z Funduszu alimentacyjnego w kwocie 400 zł. Pomimo, iż w jej rodzinie dochód na osobę nie przekracza kwoty ustawowego kryterium, to wysokość zasiłku stałego musiała zostać ustalona ponownie, bowiem różnica między dochodem wcześniejszym, a aktualnym jest większa niż 10% ustawowego kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W odwołaniu od tej decyzji K. B. wyraziła swoje niezadowolenie zarówno z rozstrzygnięcia, jak i obowiązującego ustawodawstwa w zakresie ustalania dochodu rodziny na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Podniosła, że alimenty są szczególnym rodzajem świadczeń mających dostarczyć środki utrzymania osobie alimentowanej. Wyjaśniła, że alimenty są przeznaczone na potrzeby syna i nie powinny stanowić dochodu rodziny. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 marca 2009r., Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) uchyliło w całości decyzję z dnia 20 listopada 2008r., Nr "[...]", i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniesiono, iż decyzja dotycząca zmiany wysokości zasiłku stałego jest decyzją wydawaną w nowej sprawie. Wszczęcie zatem postępowania administracyjnego z urzędu wymaga, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomienia strony o tym fakcie. W aktach sprawy nie ma żadnego dowodu na to, że strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania z urzędu. Powyższy obowiązek ma o tyle istotne znaczenie, że strona od samego początku musi wiedzieć o wykonywaniu w zakresie jej praw lub obowiązków jakichkolwiek czynności procesowych, czy materialno-prawnych, w których ma prawo uczestniczyć od samego początku. Wskazano, że zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu, którego skarżącej nie zapewniono, strona może realizować szereg uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami k.p.a., natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania wyjaśniło, że kryteria kwalifikujące do przyznania zasiłku stałego są ściśle określone w ustawie o pomocy społecznej i organy pomocy społecznej nie mają swobody w decydowaniu o przyznaniu tego świadczenia. Zaznaczyło, że na dochód rodziny składa się suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie, przy czym do dochodu dziecka zalicza się m. in. otrzymywane alimenty. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie K. B. zarzucając Kolegium nie ustosunkowanie się do kwestii sprzeczności zapisów ustawy o pomocy społecznej w zakresie wyliczania średniego dochodu osób w rodzinie z postanowieniami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy w części dotyczącej alimentacji. Wskazała, iż powyższa sprzeczność polega na "przenoszeniu" części alimentów na rzecz innych członków rodziny mających mniejsze dochody od alimentowanego, co jest niezgodne z instytucją alimentów. Zarzuciła ponadto organowi opieszałość w rozpoznaniu odwołania. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Działalność administracji publicznej poddana została kontroli sądownictwu administracyjnemu. Sprawując tę kontrolę sądy administracyjne badają, czy zaskarżony akt lub czynność są zgodne z przepisem prawa - art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Co do zasady wyłączona jest w tym zakresie możliwość odwoływania do takich kryteriów oceny poprawności wydawanych aktów administracyjnych jak słuszność, celowość, czy zgodność z zasadami współżycia społecznego. Decyzja administracyjna może być uznana za zgodną z prawem, jeśli została wydana na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. W zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd nie dopatrzył się naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Merytoryczną ocenę zarzutów skargi poprzedzić należy w niniejszej sprawie wskazaniem, iż aby możliwe i tym samym zgodne z przepisami prawa było wydanie przez organ administracji decyzji zmieniającej wysokość zasiłku stałego, organ ten w sposób nie budzący wątpliwości musi zawiadomić stronę, której taka decyzja dotyczy, o wszczęciu postępowania w tym przedmiocie, a nadto zapewnić jej czynny udział w tym postępowaniu. Powyżej sformułowane twierdzenie wynika z faktu, iż zgodnie z treścią art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu organ ma obowiązek zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, a ponadto organ administracji publicznej obowiązany jest również zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Artykuł 61 § 4 k.p.a. stanowi zatem formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Aby jednak strona mogła czynnie uczestniczyć w postępowaniu musi być świadoma, że takie postępowanie się toczy. W doktrynie uznaje się, że art. 61 § 4 k.p.a. statuuje zasadę jawności wszczętego postępowania wobec wszystkich stron w danej sprawie. Oznacza to, że organ ma bezwzględny obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 1998r., sygn. I SA/Lu 684/97, niepubl.). Dodać również trzeba, że zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym ma charakter szczególny. Wiąże się to ze specyfiką postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym w najszerszym możliwym zakresie dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. Tylko bowiem strona może najlepiej wyrazić swoje żądania, bronić swoich interesów, zabiegać o swoje prawa. Ona jest w stanie najpełniej wyrazić swoje intencje, jak też określić sytuacje, w których będzie realizować wynikające z decyzji prawa i obowiązki (Komentarz do art. 10 k.p.a.; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Z tak sformułowanej zasady dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Korelatem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania, polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się co do materiału dowodowego. Konsekwencją powyższych rozważań musi być stwierdzenie, iż powyżej wskazane zasady postępowania zostały w niniejszej sprawie naruszone. W niniejszej sprawie bezsporne jest, co potwierdza materiał dowodowy, że skarżąca nie została zawiadomiona przez GOPS o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany wysokości przysługującego jej zasiłku i nie brała udziału w zainicjowanym przez organ postępowaniu. Skoro nie miała świadomości o toczącym się postępowaniu, to nie podejmowała próby obrony swojego interesu. Tym bardziej skarżąca nie miała możliwości złożenia wyjaśnień lub uwag, ani też przedstawienia swoich racji w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Dlatego też słuszna jest argumentacja organu odwoławczego, że decyzja z dnia 20 listopada 2008r. została podjęta w nieprawidłowo przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu, a to uzasadnia wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Odnosząc się do argumentacji skargi dotyczącej sprzeczności przepisów rangi ustawowej w zakresie wyliczania średniego dochodu przypadającego na osobę w rodzinie wskazać należy, iż kryteria, których spełnienie jest konieczne dla przyznania i określenia wysokości zasiłku stałego określone są wyłącznie w ustawie o pomocy społecznej, bez względu na okoliczność, jak w innym akcie prawnym traktowane jest świadczenie, które na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej ma wyłącznie charakter przychodu. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie, są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, wynoszącego 351 zł. Z kolei stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 2 powyższej ustawy zasiłek stały, w przypadku osoby w rodzinie, ustala się w wysokości różnicy między w/w kryterium dochodowym na osobę w rodzinie, a dochodem na osobę w rodzinie. Zgodnie z art. 8 ust. 3 cytowanej ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ponadto z art. 8 ust. 4 tej ustawy wynika, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze, świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych oraz zapomogi pieniężnej dla emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny. Jak wynika z akt sprawy na dochód dwuosobowej rodziny skarżącej składają się alimenty z Funduszu Alimentacyjnego w kwocie 400 zł i zasiłek na dziecko w kwocie 64 zł., czyli dochód na osobę w rodzinie – 232 zł jest mniejszy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, które wynosi 351 zł. Kwestią sporną w sprawie jest, jak podaje skarżąca "przenoszenie" kwoty alimentów na rzecz innych członków rodziny mających mniejszy dochód niż alimentowany. Z punktu widzenia ustawy o pomocy społecznej powyższy zarzut nie ma znaczenia dla wyliczenia dochodu na osobę w rodzinie skarżącej. Ustawa akcentuje bowiem źródło pochodzenia przychodu w ten sposób, że nie jest ważny tytuł i źródło jego uzyskania. Z tego względu należy przyjąć, że alimenty, które skarżąca odbiera w imieniu syna i które, rozdysponowuje w rzeczywistości w całości na potrzeby nie tylko dziecka, ale i swoje, wchodzą w całości w pulę dochodów rodziny skarżącej. Gdyby przyjąć nawet argumentację skarżącej, że alimenty są wyłącznie dochodem syna, to dla uzyskania świadczeń z ustawy o pomocy społecznej ustalając, jak kształtuje się dochód w rodzinie należy brać pod uwagę dochód wszystkich członków rodziny, a więc również dochód syna z tytułu alimentów. Podsumowując rozważania, dla określenia składników dochodu mających w konsekwencji wpływ na wysokość świadczenia z pomocy społecznej nie ma znaczenia tytuł prawny przychodu, czy też okoliczność, który z członków rodziny przychód otrzymuje. Wyjątki od tej zasady są wyraźnie wskazane w cytowanym wyżej art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, wśród enumeratywnie tam wymienionych wyjątków nie ma alimentów ( lub świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego) otrzymywanych przez dziecko wychowywane w rodzinie której inny członek ma otrzymywać zasiłek stały. Dlatego też właściwie organy wskazały, że alimenty otrzymywane na dziecko są dochodem w myśl art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze i uwzględniając okoliczność, iż podniesione w skardze zarzuty, w tym zarzut opieszałości organu w rozpoznaniu sprawy, nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.