II SA/Ol 530/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2011 r. sprawy ze skargi J. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wnioskiem z dnia 3 listopada 2010r. M. M. wystąpił do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego garażu wzdłuż dłuższego boku o ok. 10m, zmianie konstrukcji dachu z drewnianej na stalową, zmianie kąta nachylenia dachu oraz pokrycia dachu, na działce nr "[...]", obręb S. We wniosku inwestor wskazywał na istniejące rozwiązania komunikacyjne, załączając do wniosku zgodę Nadleśnictwa M na przejazd drogą leśną samochodów dostawczych, obsługujących znajdującą się na powyższej działce fermę hodowli drobiu. Zawiadomieniem z dnia 4 listopada 2010 r. organ poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie: inwestora, Zarząd Dróg Powiatowych, W. M. oraz M. i J. K., pouczając ich o prawie zgłaszania wniosków i uwag. W odpowiedzi na to zawiadomienie Zarząd Dróg Powiatowych poinformował Urząd Miejski o istniejącym dojeździe do działki inwestora nr "[...]" z drogi powiatowej Nr "[...]" zjazdem o nawierzchni pol-bruk. Wskazano poza tym, że w ciągu drogi Nr "[...]", w km 10+568 znajduje się obiekt mostowy, na którym obowiązuje znak B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 5 t". Organ rozpatrujący wniosek zawarł powyższe ustalenia w projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (załącznik nr 1 do tej decyzji pkt 3.7 Rozwiązanie komunikacyjne), w którym zaznaczono dodatkowo, że wnioskodawca posiada zgodę Nadleśnictwa M. (pismo znak: N-074-7/08 z dnia 21 maja 2008r.) na przejazd samochodów dostawczych obsługujących fermę drobiu na działce nr "[...]" w S., poprzez drogę należącą do Nadleśnictwa M., z pominięciem mostu na drodze powiatowej Nr "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]" Zarząd Dróg Powiatowych uzgodnił projekt decyzji w zakresie rozwiązań komunikacyjnych, potwierdzając istnienie zjazdu z drogi powiatowej Nr "[...]’ na działkę nr "[...]". Żadna ze stron nie zaskarżyła tego postanowienia. Projekt decyzji o warunkach zabudowy nie został też zakwestionowany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, do którego organ zwrócił się o uzgodnienie. W konsekwencji decyzją z dnia "[...]’, nr "[...]’, Naczelnik Wydziału Gospodarki Nieruchomościami, Planowania Przestrzennego i Rolnictwa Urzędu Miejskiego, działając z upoważnienia Burmistrza tego miasta, ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, określając w załączniku opisowym nr 1 do tej decyzji w pkt 3.7 rozwiązanie komunikacyjne dla niniejszej działki w sposób przyjęty w uzgodnionym projekcie decyzji. Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. i J. K., podnosząc zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe ustalenie rozwiązania komunikacyjnego dla planowanej inwestycji. Odwołujący wskazali, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy powinno zostać ustalone rozwiązanie komunikacyjne w sposób wykorzystujący istniejącą infrastrukturę drogową, w sposób nienaruszający interesów osób trzecich, w tym interesu publicznego. Jednocześnie komunikacja z działką inwestora powinna być adekwatna do rodzaju prowadzonej przez inwestora działalności, w tym rodzajów pojazdów korzystających z przyjętego rozwiązania komunikacyjnego (obsługujących działkę inwestora). Odwołujący podkreślili, że inwestor prowadzi na wnioskowanej działce fermę drobiu, do której przyjeżdżają nie tylko samochody dostawcza, ale również samochody o masie całkowitej przekraczającej znacząco 5 ton. Dlatego żadne ze wskazanych przez organ rozwiązań komunikacyjnych nie stanowi należytego rozwiązania dla działki inwestora. Odwołujący uzasadnili, że przyjęte rozwiązanie komunikacyjne jest w przeważającym zakresie drogą gruntową, nieprzejezdną co do zasady w okresach deszczowych, która będzie ulegała dewastacji na skutek poruszania się po niej inwestora i jego klientów. Tymczasem droga ta jest powszechnie używana i jej dewastacja utrudni korzystanie z niej innym mieszkańcom. Odwołujący wyjaśnili, iż wobec tego, że droga znaczną część roku nie jest przejezdna, pojazdy obsługujące fermę inwestora notorycznie przejeżdżają przez wiadukt, z którego nie mogą i nie powinny korzystać pojazdy o rzeczywistej masie ponad 5 ton. J. K. zgłaszał ten fakt Komendantowi Komisariatu Policji, który zobowiązał się do monitorowania tego problemu. Zdaniem odwołujących wskazana okoliczność świadczy o tym, że przyjęte rozwiązania komunikacyjne nie tylko nie zaspakajają potrzeb nieruchomości objętej wnioskiem, ale naruszają interes osób trzecich, jak i interes publiczny. Odwołujący podkreślili, że zgoda na przejazd drogą należącą do Nadleśnictwa M. nie rozwiązuje problemu, gdyż zgoda ta nie ma charakteru nieodwołalnego, trwałego. Zgoda ta może zostać w każdej chwili cofnięta. Tym samym, w ocenie stron, takie rozwiązanie komunikacyjne należy uznać za tymczasowe, niemające charakteru pewnego, a przez to niemogące stanowić podstawy dla twierdzenia, iż inwestycja ma zabezpieczony dojazd. Po drugie, jak stwierdzili odwołujący, zgoda ta obejmuje wyłącznie samochody dostawcze, a więc o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony. Zatem i w tym przypadku z tej komunikacji nie mogą korzystać pojazdy o masie całkowitej ponad 5 ton. Według odwołujących się istnieją inne dojazdy z drogi powiatowej "[...]" (sprzed bramy posesji M.) poprzez drogę gminną – dz. nr 364, 366, 377 do drogi powiatowej S.-B., tj. tej samej drogi, na którą jest wyjazd z drogi przez las oraz poprzez drogę gminną – działka nr 380. Odwołujący zaznaczyli, że są to drogi gminne i zapewnienie ich przejezdności należy do obowiązków gminy M. Zdaniem stron organ pominął te oczywiste i najprostsze rozwiązania komunikacyjne, nieobarczone żadnymi warunkami, albowiem to na gminie ciąży obowiązek i koszty zapewnienia przejezdności tych dróg gminnych. Zarzucili, że gmina zamiast realizować swój obowiązek i zapewnić możliwie najprostsze, niekolidujące osobom trzecim rozwiązanie komunikacyjne, woli ustalać uciążliwe rozwiązania komunikacyjne. Zdaniem odwołujących takie zaniechania nie mogą być sankcjonowane poprzez niekorzystne dla społeczności gminnej rozwiązania komunikacyjne. Podkreślili, że jest to sytuacja niedopuszczalna w państwie prawa. Rozpatrując sprawę w trybie insatncyjnym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Kolegium nie zgodziło się z podnoszonym w odwołaniu zarzutem naruszenia art. 54 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej w skrócie jako u.z.p) poprzez wadliwe ustalenie rozwiązania komunikacyjnego dla planowanej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podniesiono, iż stosownie do art. 59 ust. 1 tej ustawy, w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych prac budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję tę wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po odpowiednich uzgodnieniach, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.z.p. Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 1 i ust. 4 ustawy). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt1-5 u.z.p. Organ II instancji przytoczył te warunki, stwierdzając, że w rozpatrywanej sprawie zostały one spełnione. Podano, że projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. T.S. wpisanego na listę Północnej Okręgowej Izby Urbanistów pod nr "[...]". Akta sprawy zawierają analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planowana jest inwestycja oraz załącznik graficzny do analizy. Na mapie wyznaczono strefę szerokości 350 m wokół wnioskowanej do zabudowy działki. Kolegium zaznaczyło, że projekt decyzji został przesłany do uzgodnienia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska Wydział Terenowy oraz Zarządu Dróg Powiatowych. Wymienione organy projekt decyzji uzgodniły. Postanowienie Zarządu Dróg wskazuje, że dojazd z drogi powiatowej Nr "[...]’ do działki nr "[...]" będzie odbywał się istniejącym zjazdem o nawierzchni pol-bruk. W ciągu drogi Nr "[...]" w km 10+568, znajduje się obiekt mostowy, na którym obowiązuje znak B-18 "zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 5 t". Zauważono, że odwołujący się postanowienia Dyrektora Zarządu Dróg nie zaskarżyli. Wskazano też, że akta sprawy zawierają pismo - zgodę Nadleśnictwa M. z 21 maja 2008 roku na przejazd samochodów dostawczych obsługujących fermę drobiu na działce "[...]" w S. poprzez drogę należącą do Nadleśnictwa M., z pominięciem mostu na drodze powiatowej nr ‘[...]". Na zakończenie podkreślono, że załącznik nr 1 do decyzji obejmujący warunki zabudowy w pkt 3.7 zawiera wskazane rozwiązanie komunikacyjne. Tym samym zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 lit. c ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oceniono jako niezasadny. M. i J. K. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jej uchylenia w związku z naruszeniem: - art. 7 kpa w zw. z art. 77kpa, poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co rzutowało na treść zaskarżonej decyzji; - art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak w uzasadnieniu decyzji odniesienia się przez SKO do zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu. Uzasadniając stawiane zarzuty, skarżący podnieśli, że w odwołaniu wykazali, iż droga powiatowa Nr "[...]", z której jest wjazd na działkę "[...]" w S., choć jest drogą powiatową to jest praktycznie nieprzejezdna, nie nadaje się do ruchu dla pojazdów ciężarowych (z decyzji nie wynika, że rozwiązanie komunikacyjne jest tylko dla pojazdów do 3,5 ton). Jednocześnie skarżący wskazywali możliwości realnego rozwiązania komunikacyjnego dla prowadzonej działalności inwestora. Mimo to SKO zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy, bo dla organu jest to bez znaczenia, bo liczy się tylko fakt formalny, że przedmiotowe nieruchomości leżą przy drodze powiatowej. Skarżący powołali się na sprawę D., twierdząc że sprawa jest analogiczna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że w sprawach związanych z ruchem na drodze powiatowej Nr "[...]’ skarżący winni zwrócić się do organu zarządzającego ruchem na drogach powiatowych – Zarządu Dróg Powiatowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, wbrew stanowisku strony skarżącej nie narusza prawa, a w szczególności nie narusza jej interesu prawnego. Ustalenie obsługi komunikacyjnej dla działki nr ‘[...]" zostało ustalone prawidłowo. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego garażu, zatem decyzja dotyczy nieruchomości już zabudowanej, na której prowadzona jest ferma drobiu. Opisana inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy, bowiem zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W art. 61 ust. 1 tej ustawy określono 5 warunków, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie w myśl art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 omawianej ustawy, właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną. Jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). W rozpoznawanej sprawie nie budzi zastrzeżeń, że inwestor spełnia wymagania z art. 61 ust. 1 u.z.p. W szczególności niewątpliwie działka nr "[...]" ma dostęp do drogi publicznej, gdyż skomunikowana jest z drogą publiczną Nr "[...]" (droga powiatowa "[...]") poprzez bezpośredni zjazd z tej drogi. Aby inwestor mógł wjechać/wyjechać na/ze swojej działki musi dostać się na tę właśnie drogę powiatową, ponieważ jest to jedyna droga umożliwiająca dojazd do tej nieruchomości. W taki też sposób organ I instancji określił rozwiązanie komunikacyjne dla wnioskowanej inwestycji, przyjmując prawidłowo za zarządcą drogi powiatowej, że dojazd do działki nr "[...]" z drogi powiatowej Nr "[...]" istniejącym zjazdem. W stanie faktycznym i prawnym sprawy tylko takie ustalenie było możliwe. Działka inwestora nie jest bowiem skomunikowana z innymi drogami publicznymi. Strona skarżąca podważa legalność przedmiotowej decyzji, podnosząc, iż została ona wydana z naruszeniem art. 54 pkt 2 lit. c) u.z.p. Zgodnie z tym przepisem, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W świetle tego przepisu dla zgodnego z prawem ustalenia warunków zabudowy konieczne jest nie tylko wykazanie przez organ lokalizacyjny, że nieruchomość, na której inwestycja ma zostać zrealizowana, ma dostęp do drogi publicznej, ale również konieczne jest prawidłowe ustalenie tego dostępu. Polega to na określeniu sposobu dostępu do drogi publicznej. Wbrew jednak przekonaniu skarżących, art. 54 pkt 2 lit. c u.z.p. nie ma na celu ustalania optymalnej trasy dojazdu z różnych dróg publicznych do drogi publicznej, z którą sąsiaduje działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, do czego dążą skarżący. Bez znaczenia jest tutaj charakter inwestycji, której dotyczy wniosek. Ważne jest natomiast, aby objęta wnioskiem działka miała legalny i rzeczywisty dostęp do drogi publicznej. Przepis ten należy interpretować w zgodzie z innymi uregulowaniami prawnymi. W tym w szczególności trzeba uwzględniać zakres postępowania o ustalenie warunków zabudowy, wyznaczony treścią art. 61 ust. 1 powołanej ustawy i wymienionych w nim 5 warunków, których spełnienie zobowiązuje organ do pozytywnego załatwienia sprawy. Uwzględniając zatem, iż wyznacznikiem ustalenia warunków zabudowy jest dostęp do drogi publicznej, to obsługę w zakresie komunikacji, do której określenia obliguje art. 54 pkt 2 lit c. omawianej ustawy należy ustalać w relacji działka – najbliższa droga publiczna. Tak też obsługę tę wyznaczył organ I instancji. W świetle przytoczonych przepisów nie istniała w ogóle potrzeba dochodzenia, w jaki sposób inwestor ma się dostać na drogę powiatową Nr ‘[...]" z innych dróg publicznych. Zasadnym jest wyjaśnić, że inwestor może dojechać do swojej nieruchomości drogą powiatową Nr "[...]" z dwóch kierunków – od strony miejscowości S. i z kierunku miejscowości P. Droga ta, co wynika z załączonych do odwołania map i podniesionych przez skarżących argumentów, łączy się w miejscowości S. z asfaltową drogą powiatową S.-B. Od strony miejscowości S. do nieruchomości inwestora z fermą drobiu, na którą jest zjazd z tej drogi, jest to droga utwardzona, z tym, że od strony miejscowości S. istnieje obiekt mostowy, na którym obowiązuje zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 5t. Aby ominąć to ograniczenie inwestor, w przypadku pojazdów przekraczających wskazany tonaż, musi dostać się do swojej nieruchomości z drogi powiatowej S.-B. na drogę powiatową Nr "[...]" z kierunku miejscowości P.. Inwestor wykazał, że w tym celu dysponuje zgodą Nadleśnictwa M. na przejazd drogą leśną należącą do tego podmiotu, która łączy się z tymi drogami powiatowymi (w zasadzie równoległymi). Jadąc jednak tą trasą inwestor pokonuje dłuższy odcinek drogi powiatowej Nr "[...]", która według oświadczenia skarżących jest od tej strony drogą gruntową, rozjeżdżając ją ciężkimi pojazdami. Skarżący uważają, że inwestor powinien korzystać z dróg gminnych, które także łączą obie drogi powiatowe, ale mają swój wylot blisko nieruchomości inwestora, co uchronić miałoby drogę powiatową Nr "[...]" przed jej dewastacją. Zdaniem skarżących inwestor powinien rozjeżdżać drogi gminne a nie powiatową, z której oni właśnie korzystają. Skarżący nie dostrzegają przy tym, że droga powiatowa nr "[...]" jest drogą publiczną, a więc powszechnie dostępną dla każdego jej użytkownika, w tym inwestora. Brak jest podstaw prawnych, aby mu to prawo ograniczyć i narzucać inne trasy przejazdu. Jeżeli skarżących martwi stan drogi powiatowej, to mogą się zwrócić o interwencję do zarządcy tej drogi. Bezspornie każdy uczestnik ruchu drogowego musi stosować się do zakazów i nakazów ustanowionych zgodnie z prawem o ruchu drogowym pod rygorem odpowiedzialności przewidzianej kodeksem wykroczeń. Stwierdzenie ewentualnych naruszeń w tym względzie pozostaje jednak bez wpływu dla ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.