II SA/Ol 533/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi J. C. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi P. S. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wynagrodzenie w kwocie 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), netto powiększone o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta O. przez Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej i Rozwiązywania Problemów Rodziny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. przyznano J. Ś. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w postaci zasiłku celowego w wysokości 480 złotych, które to świadczenie miało być realizowane od dnia 5 stycznia 2010r. do dnia 31 marca 2010r. W uzasadnieniu wskazano, iż w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że wnioskodawca spełnia wymagania określone w art. 3 oraz art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zaznaczono przy tym, iż wskazana pomoc została przyznana dla wnioskodawcy oraz dla jego żony. Jednocześnie organ podkreślił, iż przy ustalaniu wysokości zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności uwzględniono całokształt okoliczności faktycznych i prawnych oraz możliwości finansowe pomocy społecznej, a także liczbę osób i rodzin pozostających w kręgu zainteresowania Ośrodka. J. Ś. złożył odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, iż jego rodzinie udzielana jest pomoc w najmniejszym możliwym stopniu tak, aby nie mógł później zaskarżyć skutecznie wydawanych w tym zakresie decyzji. Tym samym czuje się dyskryminowany i pozbawiony prawa do godnego życia. Zarzucił również nierówne traktowanie ludzi przy rozpatrywaniu złożonych wniosków o udzielenie pomocy. W jego ocenie takie działania organów pozbawiają ludzi biednych i schorowanych środków do życia. Podniósł, iż taka instytucja jak ośrodek pomocy społecznej powinna wspierać i zaspokajać potrzeby ludzi pokrzywdzonych przez los, biednych, chorych, starszych, samotnie wychowujących dzieci oraz inwalidów. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ podkreślił, iż decyzję o przyznaniu bądź odmowie przyznania zasiłku celowego w zakresie dożywiania podejmuje organ pierwszej instancji w ramach przysługującego mu prawa do tzw. uznania administracyjnego. Granice uznania nakreślają przepisy prawa materialnego oraz przepisy procedury administracyjnej. Wskazano, iż pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, zaś rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Jednocześnie organ jest zobowiązany podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a jej rozpatrzenia dokonał w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy. Ustalono sytuację materialną, rodzinną i życiową strony oraz rozmiar potrzeb, których nie jest ona w stanie zaspokoić we własnym zakresie. Podniesiono, iż w skład gospodarstwa domowego wnioskodawcy wchodzi także jego żona. Rodzina zamieszkuje w lokalu socjalnym i nie ponosi żadnych kosztów utrzymania mieszkania. Podano, iż wnioskodawca ma orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy, a jego żona nie pracuje i nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Podano, iż miesięczny dochód rodziny stanowi renta inwalidzka w kwocie 712,70 zł, która z uwagi na potrącenia komornicze ponoszone na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej P. z uwagi na zaległości czynszowe wynosi 506,47zł. Wskazano, iż zasadnie przy obliczaniu dochodu nie pomniejszono go o kwotę zajęcia komorniczego. W związku z tym kwota dochodu na osobę w rodzinie wynosi 356,35 zł i nie przewyższa kryterium dochodowego wynikającego z art. 3 pkt 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zaznaczono przy tym, iż rodzina odwołującego systematycznie obejmowana jest pomocą finansową Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., w miarę posiadanych środków, w formie zasiłków okresowych i celowych oraz podano, jakie świadczenia otrzymała rodzina od początku roku. Jednocześnie wskazano, iż Ośrodek posiada ograniczone środki finansowe, konieczne jest zaś uwzględnienie potrzeb także innych osób korzystających z pomocy społecznej. W związku z tym organy pomocy społecznej nie są w stanie realizować wszystkich potrzeb swoich beneficjentów i zmuszone są ograniczyć się tylko do zabezpieczenia potrzeb podstawowych. Podano przy tym, iż przyznana pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby być faktycznie zrealizowana. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. Ś., podnosząc, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tym przede wszystkim art. 83, art. 67,art. 68, art. 69, art. 71, art. 75, art. 30, art. 31 i art. 32 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego wydane przez Kolegium orzeczenie jest również niezgodne z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, narusza prawa człowieka powszechnie uznane i akceptowane w przepisach międzynarodowych. Skarżący wskazał w uzasadnieniu, iż przepisy ustawy muszą zagwarantować osobom uprawnionym świadczenia odpowiadające przynajmniej minimum życiowemu, tak, aby umożliwić zaspokojenie podstawowych potrzeb. Podniósł, iż to wina państwa, że jego renta w wysokości 506 złotych netto nie wystarcza na jego podstawowe potrzeby. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W przedmiotowej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Należy przede wszystkim wskazać, iż ustawa z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego –"Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. z 2005r. Nr 267 poz. 2259 ze zm.) została uchwalona w celu realizacji programu wieloletniego, w głównej mierze polegającego na wsparciu gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym w zakresie dożywiania oraz zapewnienia posiłku osobom jego pozbawionym ze szczególnym uwzględnieniem osób z terenów objętych wysokim bezrobociem i ze środowisk wiejskich. Zamiarem ustawodawcy było przeznaczenie dodatkowych środków na realizację zadań określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008r. Nr 115 poz. 728 ze zm.). Oznacza to z jednej strony - co wynika z art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego - iż do udzielania świadczeń określonych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy o pomocy społecznej, z drugiej zaś, iż w ustawie o ustanowieniu programu wieloletniego zawarte są regulacje szczególne, odmienne od tych przyjętych w ustawie o pomocy społecznej. Do takich regulacji szczególnych należy zaliczyć art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego –"Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zgodnie z tym przepisem nieodpłatna pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż odmowa przyznania świadczeń wynikających z ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego nie wyłącza możliwości ubiegania się o świadczenia w trybie ustawy o pomocy społecznej. Należy jednocześnie pamiętać, że konstrukcja prawna przepisu art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym. Orzekając w przedmiocie przyznania tego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Wydanie decyzji winno być zatem poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a motywy podjętego orzeczenia winny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, iż uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000r., sygn. akt I SA 945/00, LEX nr 79608). Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2008r., sygn. akt I OSK 624/2007). Tym samym spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o taki zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia, a przeciwnie – zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zaskarżone rozstrzygnięcie organu mieści się w ramach uznania administracyjnego. Organ pomocy prawidłowo przeprowadził postępowanie, sporządził aktualny wywiad środowiskowy, ustalając, iż wnioskodawca spełnia przesłanki uzasadniające przyznanie pomocy w zakresie dożywiania. Następnie zaś dokonując oceny wszystkich okoliczności sprawy, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, organ uznał, że sytuacja bytowa i finansowa skarżącego uzasadnia przyznanie mu pomocy w kwocie 480 złotych. Nie można zatem stwierdzić, iż skarżący został pozbawiony pomocy ze strony państwa, bowiem uzyskał świadczenie w takiej wysokości, jaką organ w tym czasie dysponował. Wprawdzie skarżący wyraził niezadowolenie z przyznanej mu kwoty świadczenia, ale zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osoby wnioskującej mogą być uwzględnione jeżeli odpowiadają możliwościom pomocy społecznej. Natomiast motywy, jakimi kierował się organ zostały wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie można przy tym podzielić zarzutu pełnomocnika skarżącego, iż organ decyzji swojej w sposób właściwy nie uzasadnił. Wskazano bowiem, iż z jednej strony organ wziął pod uwagę sytuację wnioskodawcy i jego potrzeby, a z drugiej fakt, iż jest to kolejne świadczenie przyznane w ramach pomocy społecznej oraz okoliczność, iż organ dysponuje ograniczoną ilością środków finansowych, zaś w aktach sprawy znajduje się informacja o wysokości tych środków pozostających w dyspozycji organu pomocy. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, iż organ pomocy musi uwzględniać fakt, iż ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna była najtrudniejsza. Organ ma obowiązek dokonać oceny nie tylko sytuacji materialnej skarżącego, ale także ilości i rodzaju skierowanych do niego form pomocy. Jak bowiem wskazano wyżej środki finansowe przeznaczone na pomoc społeczną są ograniczone i nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich potrzeb. W związku z tym organ musi uwzględniać wysokość już przyznanych świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Należy ponadto podkreślić, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, które nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowadministracyjnym oznacza to, iż uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, czyli uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Zatem osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może być przyznana. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2008r. Sygn. akt I OSK 1910/07, LEX nr 569575, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2008r. Sygn. akt I OSK 1511/07, LEX nr 489093, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2008r. Sygn. akt I OSK 840/07, LEX nr 489090). Słusznie zatem podnosi Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność, iż małżonka skarżącego nie pracuje, nie jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna i nie podejmuje prób podjęcia pracy ma wpływ na sytuację finansową rodziny. Pomimo tego jednak skarżący pomoc otrzymuje, lecz nie może oczekiwać, iż organ pomocy społecznej zaspokoi wszystkie jego potrzeby w pełnym zakresie. Ponadto w takiej sytuacji nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącego odnośnie dyskryminacji jego rodziny przy rozdziale środków z pomocy społecznej. Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm). skargę oddalił. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego w ramach pomocy prawnej orzeczono zgodnie z art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.