II SA/Ol 548/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2008r. sprawy ze skargi Z. A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia "[...]" "[...] II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z. A. W. kwotę 408 (czterysta osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 6 grudnia 2007 r. Z.W. zbyła będącą jej własnością niezabudowaną działkę, oznaczoną numerem 58/2 o powierzchni 2443 m². położoną we wsi "[...]". Decyzją z dnia "[...]"Wójt Gminy O. ustalił Z. W jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej w obrębie "[...]", w kwocie 13.577,40 zł i zobowiązał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że według stanu na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą "[...]" Rady Gminy O. z dnia 23 sierpnia 2005 r., tj. na dzień 7 listopada 2005 r., w ewidencji gruntów widniała działka nr ewid. 58 o powierzchni 0,85 ha. Przed uchwaleniem obowiązującego planu nie obowiązywał plan miejscowy, a obszar działki nr 58 stanowiły użytki rolne. Grunty te były odłogowane. W wyniku podziału nieruchomości, zgodnie z decyzją Wójta "[...]" z dnia 18 października 2007r., zatwierdzającej projekt jej podziału, powstała m.in. działka nr 58/2 o powierzchni 2443 m². Zgodnie z uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nieruchomość ta położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolami 2 MN- tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i ZL – tereny lasów. Z uwagi na zmianę dotychczasowej funkcji tego terenu wzrosła jego wartość. Organ wyjaśnił, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jego wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Ponieważ strona zbyła przedmiotową nieruchomość w dniu 6 grudnia 2007r., zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) należało ustalić jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Stawka procentowa, o której mowa w powołanym przepisie, ustalona została w § 13 uchwały nr "[...]"i dla terenów oznaczonych 2 MN wynosi 30 %, natomiast dla terenów leśnych nie ustalono tej stawki. Podstawę ustalenia opłaty stanowiła opinia biegłego z dnia 15 stycznia 2008 r., sporządzona w formie operatu szacunkowego. Zgodnie z tą opinią wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego wynosiła 10.090 zł, natomiast wartość nieruchomości po uchwaleniu tego planu wzrosła do 55.348 zł. Wysokość jednorazowej opłaty ustalono w kwocie 13.577,40 zł, która odpowiada 30% wzrostu wartości części przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 2197 m², oznaczonej symbolem 2MN, przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wartość tej nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego wynosiła 9.074 zł, natomiast po uchwaleniu tego planu - 54.332 zł. Organ dodał też, że Wójt ocenił sporządzony operat szacunkowy i stwierdził, że zawiera on dane wymagane przepisami prawa oraz informacje niezbędne przy wycenie nieruchomości. Strona została powiadomiona o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, jednak nie skorzystała z tego prawa. Nie wniosła również uwag do operatu szacunkowego, którego kopię doręczono jej w dniu 13 lutego 2008 r. W złożonym odwołaniu Z.W. podniosła, że przedmiotowa nieruchomość nie zmieniła swojego przeznaczenia w skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej w obrębie "[...]". Odwołująca się tę nieruchomość otrzymała w formie darowizny od rodziców aktem notarialnym sporządzonym w dniu 16 marca 2000 r. jako działkę gruntu nr 58 pod projektowaną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Powyższy akt notarialny sporządzony został w oparciu o zaświadczenie Urzędu Gminy w O. z dnia 28 lipca 1999 r., zgodnie z treścią którego ustalono również wartość rynkową tego gruntu jako działki budowlanej. W tych okolicznościach, w ocenie odwołującej się, uchwalenie planu miejscowego nie spowodowało zmiany przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. Podała ponadto, że dnia 12 lutego 2008 r. zgłosiła ustnie zastrzeżenia do operatu szacunkowego działającemu w imieniu organu pierwszej instancji Kierownikowi Referatu Rolnictwa, Gospodarki Gruntami i Przestrzennej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy zauważył, że organy administracji nie mają kompetencji do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, gdyż takiej oceny dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, co wynika z art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, jednakże powinien dokonać oceny tego dokumentu pod względem formalnym. Kolegium oceniło przedmiotowy operat szacunkowy na podstawie art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej jako K.p.a.) i uznało, że został on sporządzony przez uprawnioną osobę i zawiera niezbędne elementy. Kolegium podkreśliło, że rzeczoznawca w operacie odniósł się do zarzutów odwołującej się, zawartych w piśmie z dnia 21 grudnia 2007r. Ponadto operat szacunkowy nie zawiera niejasności i błędów, które podważałyby jego wartość dowodową, jego treść odpowiada wymogom przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.). Stanowi on dowód wskazujący wartość działki przed uchwaleniem planu miejscowego i po jego uchwaleniu oraz związany z uchwaleniem planu wzrost wartości tej nieruchomości. Zdaniem Kolegium miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy O., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w O. "[...]" z dnia 5 grudnia 1991 r. utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 31 grudnia 2003r. Przedmiotowa działka nr 58/2 powstała w wyniku podziału działki nr 58 już po uchwaleniu obowiązującego planu miejscowego i przed uchwaleniem tego planu była sklasyfikowana w klasyfikacji gruntów jako grunty rolne. Działka ta była odłogowana. Podniesiona przez odwołującą się okoliczność, iż w latach 2000-2002 za tę nieruchomość płaciła podatek jak za grunty pozostałe, jest bez znaczenia w sprawie, gdyż wynikało to z obowiązujących wówczas przepisów ustawy o podatku rolnym, natomiast od dnia 1 stycznia 2003 r., tj. do dnia wejścia w życie nowelizacji tej ustawy płaciła ona podatek rolny. Wobec powyższego Kolegium stoi na stanowisku, że przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego cala nieruchomość była działką rolną, zaś po jego uchwaleniu i podziale działka nr 58/2 jest przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej i tereny leśne. W złożonej skardze Z.W. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 77 i art. 78 K.p.a. Podniosła, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie ustalenia opłaty planistycznej i powinien podlegać ocenie organu administracji, gdyż to jego treść stanowi podstawę do ustalenia wysokości tej opłaty. W niniejszej sprawie plan miejscowy, który utracił moc obowiązującą jednoznacznie określał przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości jako terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową, choć była ona sklasyfikowana jako grunty rolne. Zdaniem skarżącej, szacując wartość nieruchomości należało uwzględnić sposób jej faktycznego użytkowania wynikający z dotychczasowego przeznaczenia gruntów w poprzednio obowiązującym planie miejscowym. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że o przeznaczeniu nieruchomości decyduje kwalifikacja gruntów. Skarżąca stwierdziła, że uchwalenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wpłynęło na zmianę przeznaczenia jej nieruchomości, która już od 16 marca 2000 r. była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zauważyła dodatkowo, że z tej nieruchomości wydzielono działkę przeznaczoną na urządzenie drogi, a jej wartość oszacowaną przy ustalaniu odszkodowania z tytułu przeniesienia własności na rzecz Gminy O., rażąco odbiega od wartości przyjętej do naliczenia opłaty planistycznej. Skarżąca zarzuciła również, że Kolegium nie ustosunkowało się należycie do jej zarzutów dotyczących operatu szacunkowego, co wpływa na rozstrzygnięcie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W dniu 23 sierpnia 2005 r. uchwałą nr "[...]" Rada Gminy O. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w obrębie "[...]". Zgodnie z treścią załącznika graficznego do tego planu działka nr 58/2 przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. Przedmiotowa nieruchomość w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy O., uchwalonym przez Radę Gminy O. w dniu 5 grudnia 1991 r., była również przeznaczona pod projektowaną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Plan ten, na mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Skarżąca zbyła przedmiotową nieruchomość dnia 6 grudnia 2007 r. Powyższe nie jest kwestionowane. Kwestią sporną jest zasadność zastosowania w przedstawionym stanie faktycznym art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Przedmiotowa opłata jest pobierana w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4). Wobec takiego brzmienia powołanych przepisów niezbędne jest bezsporne ustalenie, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości określonej nieruchomości, która następnie została zbyta w okresie 5 lat od dnia uchwalenia planu miejscowego, czyli że istnieje związek przyczynowy miedzy uchwaleniem (zmianą) planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości objętej tym planem (por. wyrok NSA z dnia 25.09.2007r., II OSK 1244/06, Lex 360221, wyrok WSA w Warszawie z dnia 2.06.2008r., IV SA/Wa 582/08, niepubl.). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że na skutek uchwalenia w 2005 r. planu miejscowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości skarżącej. Powyższego ustalenia dokonano w oparciu o operat szacunkowy z dnia 15 stycznia 2008r. Jednakże, mimo iż dokument ten wskazuje na wzrost wartości nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, to z jego treści nie wynika, na czym miałby polegać bezpośredni związek przyczynowy między wzrostem wartości przedmiotowej nieruchomości a uchwaleniem tego planu. Podkreślić bowiem trzeba, że w poprzednio obowiązującym planie ta nieruchomość również przeznaczona była pod projektowaną zabudowę mieszkaniową. Okoliczność, że plan miejscowy z 1991 r. utracił moc obowiązującą nie spowodowała automatycznie, że zmieniło się przeznaczenie spornej nieruchomości, a tym samym, że do kolejnej zmiany przeznaczenia tego terenu doszło dopiero w związku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. Ustalenie opłaty planistycznej będzie zatem możliwe w przypadku wykazania, że ustalenia planu miejscowego uchwalonego w 2005r. zmieniły -w porównaniu z postanowieniami planu miejscowego z 1991r.- przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości i ta zmiana spowodowała wzrost jej wartości. W zaskarżonej decyzji podniesiono, że w okresie, gdy nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. od 1 stycznia 2004 r. do 6 listopada 2005 r., nieruchomość skarżącej miała przeznaczenie rolnicze i była odłogowana. Jednakże nie wykazano, aby przeznaczenie tej działki (przeznaczonej do dnia 31 grudnia 2003 r. pod planowaną zabudowę jednorodzinną) uległo zmianie po dniu 1 stycznia 2004r. Przypomnieć należy, że przeznaczenie terenów w gminie wynika albo z planu miejscowego (art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), albo z decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 tej ustawy). Błędne jest zatem założenie, że wiążąca jest w tym zakresie klasyfikacja geodezyjna gruntów i wystarczające jest oparcie się na danych z ewidencji gruntów . Wprawdzie dla przedmiotowej nieruchomości nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, jednakże pomocne w ustaleniu jej przeznaczenia we wskazanym wyżej okresie może być wykazanie, jakiego typu zabudowa była wówczas dopuszczalna na tej działce. Skarżąca na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. podała, że po utracie mocy obowiązującej przez plan miejscowy z 2003 r. zarówno jej nieruchomość jak i nieruchomości sąsiednie traktowane były nadal jako działki inwestycyjne i dla działek położonych przy tej samej drodze wydane były decyzje o warunkach zabudowy. Okoliczność ta potwierdza konieczność przeprowadzenia przez organ dowodu w celu ustalenia możliwości faktycznego przeznaczenia spornej nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nie poczyniono natomiast ustaleń w tym zakresie. Skoro zaś zgodnie z § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą, to należało określić, jakie rzeczywiście było przeznaczenie tej nieruchomości. Jednocześnie należy podnieść, co zauważył także organ odwoławczy, że operat szacunkowy powinien podlegać takiej samej ocenie, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie, w ramach swobodnej oceny dowodów, co przewiduje art. 80 K.p.a. Ograniczenie się zatem do formalnej tylko oceny, że dokument ten został sporządzony przez uprawnioną osobę i zawiera niezbędne, przewidziane prawem, elementy, jest oczywiście niewystarczające. Organy administracji muszą merytorycznie ocenić ten dokument i zdecydować o jego wartości jako dowodu w sprawie, zaś w razie wątpliwości mogą wystąpić o uzupełnienie wyrażonej w nim opinii. Operat szacunkowy sporządzony w sprawie wskazuje na wzrost wartości nieruchomości, jednakże nie wynika z niego na czym polega bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości tej nieruchomości a ustaleniami przyjętymi w planie miejscowym z 2005 r., szczególnie w sytuacji gdy w tym okresie panowało ożywienie na rynku nieruchomości, bowiem "opłata planistyczna wiąże się z obiektywnym wzrostem wartości nieruchomości, nie zaś z ceną nieruchomości stanowiącą wynik relacji popyt-podaż" (wyrok NSA z dnia 25.09.2007r.). Zaniechanie podjęcia wszystkich działań w celu wyjaśnienia, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki warunkujące ustalenie opłaty planistycznej, tj. brak prawidłowych ustaleń co do przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w okresie nieobowiązywania planów miejscowych i niewykazanie istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między uchwaleniem w dniu 23 sierpnia 2005 r. planu miejscowego a wzrostem wartości przedmiotowej nieruchomości, narusza art. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji, uwzględniając powyższe rozważania, wyjaśni, czy i jaką zmianę wprowadziły ustalenia planu miejscowego uchwalonego w 2005 r. w stosunku do planu z 1991 r. oraz czy ewentualna zmiana przeznaczenia spowodowała wzrost wartości działki skarżącej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 tej ustawy.