II SA/Ol 551/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Katarzyna Matczak Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi "A" S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni zawiadomił pismem z dnia 3 listopada 2005 r. "A" S.A. o wszczęciu postępowania w sprawie zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej ulicy T. w O. w rejonie budynku nr "[...]" ("[...]"), poprzez umieszczenie kabla energetycznego linii nn 0,4 kV, począwszy od dnia 1 stycznia 2005 r. z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu z przekroczeniem terminu określonego w decyzji nr "[...]" z dnia "[...]"2004 r. Decyzją z dnia "[...]"2006 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta zastępca Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni wymierzył "A" S.A. karę pieniężną w kwocie 217 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ulicy T. w O. "[...]") bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. linii kablowej o długości 10 m i średnicy 100 mm w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 stycznia 2006 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji opisano stan faktyczny sprawy, przytoczono treść przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie, a także wskazano sposób obliczania wysokości wymierzonej kary pieniężnej. W odwołaniu od tej decyzji "A" S.A. zarzucił organowi I instancji błędną interpretację art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania decyzji z dnia "[...]"2004 r. W ocenie strony odwołującej się obwiązująca w 2004 r. ustawa o drogach publicznych nie przewidywała składania ponownych wniosków o umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej, jak również nie przewidywała corocznych opłat za umieszczone urządzenia. Wskazano, iż stosowna jednorazowa opłata została uiszczona zgodnie z wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją nr "[...]" z dnia "[...]"2004 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania spółki A Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]"2006 r. nr "[...]" utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zaś w myśl ust. 2 pkt 2 powołanego przepisu, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Następnie wskazano, iż z akt sprawy, w tym z oględzin pasa drogowego z dnia 21 listopada 2005r. wraz ze szkicem sytuacyjnym, wypisu z rejestrów gruntów, decyzji Nr "[...]" z dnia "[...]"2004r. zezwalającej "A" S.A. na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ulicy T. w O. ("[...]") o powierzchni 1 m2 w okresie od 30 listopada 2004 r. do 31 grudnia 2004 r. wynika, iż w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 stycznia 2006 r. "A" S.A. zajął pas drogowy drogi gminnej ulicy T. w O. (obr. "[...]", cz. działki Nr "[...]") o powierzchni 1m2 z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu Nr "[...]" z dnia "[...]"2004 r. poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. linii kablowej o długości 10 m i średnicy 100 mm. Kolegium Odwoławcze podniosło, iż stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 - 6. Natomiast zgodnie z postanowieniami uchwały Rady Miasta Nr "[...]" z dnia "[...]"2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie Miasta (Dz.Urz. Województwa Nr "[...]" poz."[...]") roczna stawka opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego zajętego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego drogi gminnej wynosi 20 zł. W ocenie Kolegium wymierzona kara pieniężna zgodna jest z zasadami określonymi w ustawie o drogach publicznych oraz powołaną uchwałą Rady Miasta. Organ odwoławczy odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii jednorazowego charakteru opłaty na gruncie przepisów ustawy obowiązujących w 2004 r., wyjaśnił, iż podstawową przesłanką powstania obowiązku uiszczenia opłaty uregulowanej w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, nie jest fakt jednorazowego zdarzenia, lecz możliwość zainstalowania tych urządzeń na cudzym gruncie na określony czas. Podkreślono, iż nie mamy tu do czynienia z jednorazową korzyścią, lecz z korzyścią rozciągniętą w czasie, która istnieje przez cały okres możliwości używania cudzego gruntu. Zatem w czasie istnienia stanu faktycznego polegającego na zajmowaniu przez podmiot świadczący usługi energetyczne cudzego pasa drogi istnieją podstawy prawne naliczania przedmiotowej opłaty. Opłata z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych pobierana jest zatem przez cały czas czerpania korzyści przez podmiot korzystający z cudzego pasa drogi. Gdyby bowiem podmiotowi temu nie został udostępniony pas drogi, to nie jest wykluczone, że świadczenie usług przez ten podmiot byłoby niemożliwe. Skoro nie byłoby możliwe, to nie odnosiłby on korzyści. Zatem fakt korzystania z drogi publicznej jest niezbędny dla świadczenia usług i osiągania zysków. W ocenie Kolegium przesądza to o słuszności pobierania przedmiotowej opłaty przez czas oznaczony. Abstrahując nawet od czerpania czy nie czerpania korzyści (gdyż ich czerpanie nie jest warunkiem sine qua non obowiązku poniesienia opłaty) przez podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty, o obowiązku jej ponoszenia decyduje przede wszystkim sam fakt użytkowania cudzego gruntu przez cały czas trwania takiego stanu faktycznego. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do tut. Sądu wniósł "A" S.A. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. Nr 204, poz. 2086) poprzez niewłaściwe zastosowanie, oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 przez błędną interpretację, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie od organu kosztów postępowania w wysokości przepisanej prawem, rozpatrzenie sprawy pod nieobecność skarżącego. W uzasadnieniu skargi wywodziła, iż przepis art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych do dnia 4 października 2005 r. nie zezwalał w sposób jednoznaczny na pobieranie opłat za "istnienie" urządzenia w pasie drogowym, a na poparcie swego stanowiska przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1685/05. Dalej skarżąca spółka argumentowała, że ustawodawca ustalił w art. 40 ust. 1 opłatę "za zajęcie pasa drogowego", a nie za zajmowanie pasa. Ponadto zezwolenie, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 i 2 mówi o prowadzeniu robót oraz umieszczaniu, a nie umieszczeniu /i pozostaniu/ urządzeń infrastruktury technicznej. Zdaniem skarżącej spółki wykładnia językowa wskazywała więc na jednorazowość, chwilowość czynności faktycznej wnioskodawcy. Ponadto dodatkowo podniesiono, iż sposób ustalania opłaty za zajęcie pasa, określony w art. 40 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, posługujący się ilością dni, wskazuje na krótkotrwałość zajęcia pasa. Zdaniem strony skarżącej – przepis art. 40 ust. 12 pkt 2 został nieprawidłowo zastosowany, ponieważ przedmiotem sprawy jest w rzeczywistości umieszczanie urządzeń energetycznych w pasie drogi, zatem zastosowanie powinien mieć przepis art. 40 ust. 2 pkt 2. Skarżąca argumentuje, iż w tym przypadku, ustalenie opłat na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 5 określone byłoby w postaci iloczynu z uwzględnieniem rocznej stawki opłat, ale bez uwzględnienia ilości lat "istnienia" urządzenia pod pasem drogowym. Przepisy ustawy takiej okoliczności nie obejmują obowiązkiem opłacania. Dodatkowo podniesiono, iż w przypadku zastosowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze interpretacji art. 40 ust. 1 i 2 oraz art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy, stawka rocznej opłaty byłaby powodem ciągłego aktualizowania lokalizacji istniejących w ziemi urządzeń energetycznych z uprzednim corocznym składaniem wniosków o ustalenie opłaty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o oddalenie skargi podtrzymało prezentowane dotychczas stanowisko w sprawie, a na jego poparcie przywołało wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 października 2005 r. sygn. akt III SA/Łd 259/05 (POP 2006/1/21) zawierający tezę, iż art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stanowi podstawę do wydania kolejnych decyzji o zajęciu pasa drogowego i ustaleniu opłaty za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Zaznaczono nadto, iż wbrew twierdzeniom skarżącej decyzja Kolegium nie nakłada na Spółkę żadnych obowiązków co do uiszczania opłat rocznych, albowiem przedmiotem postępowania było nałożenie kary pieniężnej za nieuprawnione korzystanie z pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje zatem jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego. Przy czym zaskarżona decyzja podlega uchyleniu tylko w przypadku, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takie wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie, zatem skarga "A" S.A. nie mogła zostać uwzględniona. Na tle zaistniałego w niniejszej sprawie sporu koniecznym stało się rozstrzygnięcie, czy istniały podstawy do wymierzenia skarżącej spółce kary pieniężnej przez zarządcę drogi gminnej ulicy T. w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.) za okres od 1 stycznia 2005 r. do 12 lutego 2006 r. Przepis ten stanowi, iż za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca dogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężna w wysokości 10 - krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 - 6. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazuje na fakt, iż skarżąca spółka uprawniona była na mocy wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzji Nr "[...]" z dnia "[...]"2004 roku do zajęcia pasa drogowego drogi gminnej ulicy T. w O. (obręb nr "[...]", cz. działki Nr "[...]") o powierzchni 1 m2 w okresie od 30 listopada 2004 r. do 31 grudnia 2004 r., który to termin zastał określony przez spółkę we wniosku z dnia 26 listopada 2004 r. Stąd też organ odwoławczy wywodzi, iż z chwilą upływu terminu określonego w zezwoleniu spółka A obowiązana była do uzyskania nowego zezwolenia, bądź przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego. Natomiast w sytuacji kiedy zajmująca pas drogowy pozostawała bierna organ zarządzający drogą zobligowany był do prowadzenia postępowania, o jakim mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Z kolei strona skarżąca kwestionując zasadność stanowiska prezentowanego w zaskarżonej decyzji argumentuje przede wszystkim, iż przepis art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych do dnia 4 października 2005 r. nie zezwalał w sposób jednoznaczny na pobieranie opłat za pozostawanie urządzenia infrastruktury technicznej w pasie drogowym. W ocenie Sądu pogląd prezentowany przez stronę skarżącą nie ma uzasadnionych racji. Wbrew twierdzeniom spółki obowiązująca od dnia 4 października 2005r. ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486) nie wprowadziła żadnych zmian do art. 40 ust. 2 pkt 2. Skoro tak, to w warunkach niniejszej sprawy należy mieć przede wszystkim na względzie ustanowiony w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych obowiązek uzyskania od zarządcy drogi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W ustępie 2 art. 40 ustawodawca sprecyzował, iż zezwolenie, o którym mowa w ustępie 1, dotyczy następujących sytuacji: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 - 3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, o czym stanowi art. 40 ust. 3 cytowanej ustawy. Zaś przepis art. 40 ust. 11 ustawy nakazuje naliczenie i pobranie opłaty w drodze decyzji administracyjnej, przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z kolei z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481) wynika, iż podmiot zainteresowany zajęciem pasa drogowego obowiązany jest wystąpić do zarządcy drogi z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, przy czym ów wniosek powinien zawierać między innymi planowany okres zajęcia pasa drogowego. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie skarżąca spółka wskazała we wniosku z dnia 26 listopada 2004 r., iż planuje zajęcie pasa drogowego ulicy T. w O. w okresie od dnia 30 listopada 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. i wniosła o naliczenie za ten okres opłaty z tytułu umieszczenia urządzenia infrastruktury technicznej w postaci linii energetycznej ("[...]"akt administracyjnych). Następnie uzyskała od zarządcy pasa drogowego zezwolenie na jego zajęcie przez czas wskazany we wniosku i jednocześnie na podstawie art. 40 ust. 3, 5 i 11 powołanej ustawy w decyzji zezwalającej zajęcie pasa drogowego ustalono z tego tytułu opłatę za zajęcie pasa drogowego, w celu o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy. Po upływie terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi do zajmowania pasa drogowego ulicy T. w O. "A" nie złożył nowego wniosku o wydanie zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego, uznając że nie ma obowiązku ponoszenia opłat przez cały okres znajdowania się linii kablowej w pasie drogowym. W świetle przytoczonych przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Sąd w pełni podzielił argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprowadzającą się do stwierdzenia, że obowiązek uiszczania opłaty uregulowanej w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie dotyczy jednorazowego zdarzenia, jak wywodzi w skardze skarżąca, lecz jest związany z zainstalowaniem urządzeń infrastruktury na cudzym gruncie na określony czas. Jeśli więc podmiot zajmujący pas drogowy zamierza zajmować go przez czas dłuższy niż określony w zezwoleniu zarządcy drogi obowiązany jest złożyć w tej sprawie ponowny wniosek i określić planowany okres zajęcia pasa drogowego. W konsekwencji tego uznać należy, iż organy administracji publicznej miały podstawy do uznania, że w okresie od 1 stycznia 2005 r. do 31 stycznia 2006 r. strona skarżąca zajmowała pas drogowy ulicy T. w O. (obręb nr "[...]", cz. działki Nr "[...]") z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy. Tym samym zaistniały przesłanki przewidziane w art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy uprawniające organ I instancji do wymierzenia A S.A. kary pieniężnej, której wysokość ustalona przez organy orzekające w sprawie nie budzi zastrzeżeń Sądu. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).