II SA/Ol 56/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za czasowe zajęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 2069 zł (słownie: dwa tysiące sześćdziesiąt dziewięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z akt administracyjnych przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wraz ze skargą wynika, że decyzją z dnia "[...]", Starosta (organ I instancji) orzekł o ustaleniu od spółki A na rzecz J. R., B. Z., A. Z. i M. Z. odszkodowania w łącznej kwocie 4.200 zł za udostępnienie części nieruchomości oznaczonej jako działka nr "[...]", położonej w A w celu naprawy uszkodzonego kabla telekomunikacyjnego. Odszkodowanie na rzecz poszczególnych osób zostało ustalone stosunkowo do udziału we własności nieruchomości. W uzasadnieniu podniesiono, że Starosta decyzją z dnia "[...]" zezwolił Spółce na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości. W celu określenia wartości odszkodowania zlecone zostało wykonanie operatu szacunkowego. Naprawa kabla wiązała się z jego wymianą na odcinku 140 m., szerokość zajętego pasa wynosiła ok. 1,5 m., a czas zajęcia nieruchomości to 2 dni (2 razy po 6 godzin). Odwołanie od powyższej decyzji złożyła spółka A wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w przedmiocie określenia wysokości odszkodowania w kwocie 4.200 zł i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualne o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że rzeczoznawca błędnie przyjęła, iż dzierżawa za okazjonalne stanowiska handlowo - usługowe jest porównywalna z dzierżawą gruntu porośniętego roślinnością trawiastą. Odszkodowanie powinno kształtować się na poziomie kilkudziesięciu złotych, z uwagi na zajęcie nieruchomości na 12 godzin i brak szkód powykonawczych. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję i ustalił odszkodowanie w wysokości 6.300 zł oraz zobowiązał A do jego wypłaty na rzecz J. R., A. Z. i M. Z. (po 1/8 części wynoszących po 787,50 zł) oraz na rzecz B. Z. w 5/8 części wynoszącej 3.937,50 zł. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że bezspornym jest, że Starosta zobowiązał właścicieli działki nr "[...]" do udostępnienia jej części na czas naprawy uszkodzonego kabla, ustalając okres tego udostępnienia na 3 dni. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy. Dla nieruchomości tej w 2006 r. wydana została decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie motelu świadczącego usługi hotelowe i gastronomiczne, a badaniom poddany został rynek lokalny stawek dziennych najmu okazjonalnego na cele usługowo-handlowe. Zgodnie z zarządzeniem Burmistrza Nowego Miasta A dzienna stawka najmu wynosi 40 zł za stanowisko zajmujące 4 metry kwadratowe. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca, z uwagi na specjalną wiedzę o charakterze ekonomicznym. W operacie błędnie jednak przyjęto do obliczenia wartości odszkodowania dwudniowy termin zajęcia działki, gdyż właściciele nieruchomości mieli obowiązek powstrzymać się od wszelkich działań na niej przez okres trzech dni, co wynikało z decyzji Starosty, natomiast termin i obszar zajęcia nieruchomości wiążą organ ustalający odszkodowanie. Skargę na powyższą decyzję wywiodła spółka A zarzucając naruszenie: - art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się; - art. 128 ust. 4 i art. 134 w zw. z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskutek niewłaściwego przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego, że odszkodowanie za udostępnienie nieruchomości należy oszacować na podstawie stawek czynszu dzierżawnego za dzierżawę gruntu o podobnym przeznaczeniu, stanowiących własność Gminy, za okazjonalne stoiska handlowe, co skutkował ustaleniem wysokości odszkodowania w wysokości znacząco wyższej niż wartość poniesionej szkody; - § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego niezastosowanie, co spowodowało nieuwzględnienie wszystkich czynników w nim wymienionych mających wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania; - art. 154 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwy wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości; - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy oraz niewłaściwą ocenę operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania; - art. 8 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że operat został sporządzony zgodnie z przepisami i nieuwzględnienie tego, że szkoda w postępowaniu administracyjnym nie może być wyliczana w ten sam sposób jak w postępowaniu cywilnym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, przesłuchanie rzeczoznawcy majątkowego, skierowanie operatu do oceny stowarzyszenia rzeczoznawców oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zupełnie niezrozumiałe i sprzeczne z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami było bezkrytyczne przyjęcie opinii rzeczoznawcy, która z niewiadomych przyczyn powołała się na zarządzenie Burmistrza w sprawie ustalenia stawek czynszu za dzierżawę gruntów stanowiących własność gminy. Teren zajęty przez spółkę nie był użytkowany rolniczo, a więc żadnych strat w pożytkach rolnych nie było, biegła wyliczyła odszkodowanie w sposób cywilnoprawny, w żadnym stopniu nie odpowiada ono wartości poniesionych szkód. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył , co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2018 r., poz. 2107 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Pomimo tego, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była wysokość odszkodowania za szkody wynikłe z ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości to w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. Organ pierwszej instancji ustalił łączną wysokość należnego uczestnikom postępowania odszkodowania na kwotę 4.200 zł. Po wniesieniu odwołania przez spółkę A, która uważała, że odszkodowanie określone zostało w nadmiernej wysokości, Wojewoda zwiększył jego wysokość o 50%, czyli do kwoty w wysokości 6.300 zł. Nie może budzić żadnych wątpliwości fakt, że w ten sposób organ odwoławczy pogorszył sytuację prawną jedynej strony odwołującej się, sytuację określoną decyzją organu I instancji, tym samym naruszył zakaz reformationis in peius wynikający z treści art. 139 k.p.a. Wojewoda ustalając wysokość odszkodowania w wyższej wysokości niż Starosta powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 425/16, stwierdzający, że odszkodowanie z tytułu czasowego zajęcia nieruchomości powinno odpowiadać okresowi zajęcia nieruchomości wskazanemu w decyzji umożliwiającej to zajęcie. Z powyższego stwierdzenia zacytowanego również w zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, aby w takim przypadku możliwe było naruszenie zakazu reformationis in peius, czyli pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się. Nadto Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądu, że w każdym przypadku wysokość odszkodowania powinna odpowiadać okresowi zajęcia nieruchomości wskazanemu w decyzji umożliwiającej jej zajęcie. Starosta decyzją z dnia "[...]" zobowiązał uczestników niniejszego postępowania do udostępnienia nieruchomości nr "[...]" na czas naprawy uszkodzonego kabla telekomunikacyjnego, przy czym okres ten ograniczył do trzech dni od dnia rozpoczęcia remontu. Nie należy pomijać jednak tego, że w tej samej decyzji zostało ustalone, że termin wykonania prac zostanie przekazany przez wnioskodawcę przed wejściem na grunt i uzgodniony z właścicielami. Nie byłoby więc podstaw do określenia w decyzji ustalającej odszkodowanie czasu zajęcia nieruchomości na trzy dni, jeżeli wcześniej ten termin z właścicielami został określony na dwa dni lub po wykonaniu prac w ciągu dwóch dni spółka wykonująca prace poinformowała właścicieli nieruchomości o ich zakończeniu albo w inny jednoznaczny sposób wskazała na czas wykonywanych prac remontowych. Trzeba zwrócić uwagę na niekonsekwencję organu odwoławczego, który z jednej strony jako wielkość bezwzględną przyjmuje określenie w decyzji czasu zajęcia nieruchomość, by z drugiej strony w żadnym stopniu nie uwzględnić tego, że w decyzji z dnia "[...]". Starosta szerokość pasa technologicznego określił na 2 metry, natomiast biegła przyjęła w operacie inną wielkość, a przecież jest to jeden z czynników decydujących o wysokości odszkodowania. Wojewoda zmieniając czas, za który powinno być wypłacone odszkodowanie nie zwrócił uwagi na jeszcze jedną rzecz. Biegła w swym piśmie wyjaśniającym z dnia 12 października 2018 r. stwierdziła, że stawki zostały przyjęte w danej wysokości (znacznie wyższej), z uwagi krótkookresowość zajęcia, być może wydłużenie zajęcia nieruchomości o jeden dzień niczego nie zmieniłoby w opinii biegłej, jednak z drugiej strony jest to zwiększenie czasu zajęcia o 50 % w porównaniu z opinią biegłej. Przedstawione wyżej uwagi mogłyby wskazywać jedynie na konieczność uchylenia decyzji organu odwoławczego, jednak argumentacja dalszej części uzasadnienie wskazuje również, że należało uchylić także decyzję Starosty z dnia "[...]". Odszkodowanie za szkody wynikłe z ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z treścią art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli natomiast na skutek wykonanych prac zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Odszkodowanie przewidziane w art. 124 ust. 4 nie ma charakteru cywilnoprawnego i wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania odszkodowania zostały unormowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Regulacja tam zawarta nie przewiduje żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania kodeksu cywilnego i przy ustalaniu wysokości odszkodowania nie można wykraczać poza ramy określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r., w sprawie I OSK 460/08 , dostępny w CBOSA). Przesłanki zmniejszenia wartości nieruchomości, o których mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. wyszczególnione zostały w sposób kompletny w § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Niniejszy przepis stanowi, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ustawy uwzględnia się: - zmianę warunków korzystania z nieruchomości; - zmianę przydatności użytkowej nieruchomości; - trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości; - skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy Biegła w sporządzonym operacie szacunkowym nie kierowała się wyszczególnionymi wyżej zasadami, a analizą objęła rynek najmu okazjonalnego nieruchomości gruntowych na cele handlowo - usługowe, przy czym analiza ta jak się wydaje ograniczyła się do zapoznania z treścią zarządzenia Burmistrza A z dnia 30 czerwca 2014 r. w sprawie ustalenia stawek czynszu za dzierżawę gruntów stanowiących własność Gminy Miejskiej A. Biegła stwierdziła również, że nieruchomość w trakcie prac remontowych, porośnięta była roślinnością trawiastą, nie była użytkowana pod uprawy rolne. Tym samym strat w pożytkach rolnych nie było, a odszkodowanie przysługuje za zajęcie nieruchomości. Dowód z opinii biegłego, tak jak każdy inny dowód w sprawie podlega ocenie, z tym zastrzeżeniem, że ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rzeczą organów i sądu jest jednak zbadanie czy operat został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących wartości nieruchomości, czy jest logiczny i zupełny. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji nawet nie podjął próby oceny sporządzonego operatu, natomiast ocena organu odwoławczego jest pobieżna i w zasadzie ogranicza się do ogólników. Nie można powołując się na wiadomości specjalne jakie posiada biegły w zakresie wyceny nieruchomości pominąć tego, że przy tejże wycenie nie stosuje się on do zasad unormowanych przepisami prawa, a taka sytuacji miała miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ kryteria jakimi się kierowała biegła nie są tymi jakimi powinna się kierować w myśl przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia dotyczącego wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W tej sytuacji nie można było podzielić argumentacji organów obu instancji dotyczącej wysokości należnego odszkodowania i to bez względu na różnice jakie miały miejsce przy określeniu jego wartości. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że sporządzony operat szacunkowy zasługuje na krytyczną ocenę, w sytuacji gdy przeanalizuje się go wyłącznie z logicznego punktu widzenia. Działka gruntu, na której wykonywana była naprawa linii telekomunikacyjnej posiada ustalone warunki zabudowy, nie oznacza to jednak, że tylko z tego powodu wykonanie prac ziemnych na takiej działce może być porównywane do wynajęcia stoiska handlowo-usługowego o powierzchni do 4 metrów kwadratowych. Nie można znaleźć żadnego racjonalnego porównania dla umożliwienia działalności handlowej prowadzonej na wynajętym stoisku o powierzchni 4 metrów kwadratowych, do wymiany kabla podziemnego na długości 140 metrów. Na marginesie rozpoznawanej sprawy zauważyć jedynie należy, że wnioski strony skarżącej dotyczące przesłuchania na rozprawie rzeczoznawcy majątkowego i skierowania przez Sąd operatu szacunkowego do oceny Stowarzyszenia Rzeczoznawców rozmijają się z unormowaniami obowiązującego od kilkunastu lat Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 106 § 3 ) Mając powyższe na uwadze w pkt I wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt. II wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2005 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) uwzględniając wynagrodzenie radcy prawnego i wysokość uiszczonego wpisu.