II SA/Ol 560/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym nr "[...]" z dnia "[...]" stwierdził nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. W uzasadnieniu organ podniósł, że postanowienia przedmiotowego Studium powinny być zgodne z wydanym, na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, rozporządzeniem Nr "[...]" Wojewody "[...]" z dnia "[...]" w sprawie obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa (Dz.Urz. Woj. "[...]" nr "[...]", poz. "[...]" ze zm.). Natomiast zmiana przedmiotowego Studium jest niezgodna z powyższym rozporządzeniem, gdyż dopuszcza możliwość zabudowy rekreacji indywidualnej w pasie pomiędzy drogą gminną A.-B., a linią brzegową jeziora C. na wyszczególnionych działkach. Teren ten jest zlokalizowany w Obszarze Chronionego Krajobrazu "[...]" w przeważającej części w 100-metrowej strefie wzdłuż brzegu jeziora, dla której przedmiotowym rozporządzeniem, wprowadzono zakaz zabudowy. Ponadto organ podniósł, że wprowadzone uchwałą zmiany są sprzeczne z zapisem Studium zawartym w rozdziale "[...]" "Kierunki kształtowania osadnictwa" podpunkt 6, zakazującym budowy i remontów obiektów w złym stanie technicznym znajdujących się w strefach ochronnych jezior i rzek określonych w stosownym rozporządzeniu wojewody. Rada Gminy wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - § 4 ust. 8 rozporządzenia nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]" w sprawie obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa (Dz.Urz. Woj. nr "[...]", poz. "[...]" ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że nie ma on zastosowania do opracowania objętego zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym; - art. 10 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy nie uwzględnia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych; - art. 58 ust. 1 i art. 60 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne poprzez uznanie, że zakaz określony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]" stanowi strefę ochronną jeziora (obszar chroniony); - art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2007 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie naruszenia zasad sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy; - art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy jest sprzeczna z prawem. Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie prawa formalnego, tj. art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia Rady Gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]", co uniemożliwiło stronie skarżącej uczestnictwo w postępowaniu i w związku z tym miało wpływ na rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podniesiono, że w chwili sporządzania zmiany studium obowiązywało rozporządzenie Wojewody Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie wprowadzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa (Dz.Urz. Woj. Nr "[...]", poz. "[...]"). Projekt zmiany studium został skierowany do uzgodnień m.in. z Wojewodą i służbami Wojewody. Działający z upoważnienia Wojewody, Dyrektor Wydziału Rozwoju Regionalnego postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]" uzgodnił projekt zmiany studium w zakresie zadań rządowych. Natomiast służby Wojewody w terminie 21 dni od dnia udostępnienia projektu zmiany studium nie wypowiedziały się, co, na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest uważane za równoznaczne z uzgodnieniem projektu zmiany studium. Termin zajęcia stanowiska przez służby Wojewody upływał już po wejściu w życie rozporządzenia Nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]" w sprawie obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa oraz jego zmiany obowiązującej od dnia 1 grudnia 2005 roku, wprowadzonej rozporządzeniem Nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]" zmieniającym rozporządzenie w sprawie obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa (Dz.Urz. Woj. "[...]", Nr "[...]", poz. "[...]"). W tej sytuacji zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody należy uznać za zmianę stanowiska organu. Zdaniem strony skarżącej, zmiana stanowiska organu nie stanowi podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ, który tej zmiany (wobec dokonanych uzgodnień) nie był i nie mógł być świadomy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie z powodu naruszenia terminu do wniesienia skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że skarga Gminy została wniesiona z naruszeniem terminu do jej wniesienia. W dniu 6 czerwca 2006 roku Wójt Gminy zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym przesłał Wojewodzie jako organowi nadzoru uchwałę Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nr "[...]" z dnia "[...]", załączając do przedmiotowej uchwały kserokopię skargi w jednym egzemplarzu, potwierdzoną "za zgodność z oryginałem". Organ nadzoru przyjął przekazanie uchwały Nr "[...]" przez Wójta Gminy jako wykonanie obowiązku określonego w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. W wyniku rozmowy telefonicznej z pracownikiem Gminy ustalono, że Gmina potraktowała przedmiotową korespondencję jako złożenie skargi do wojewódzkiego sadu administracyjnego. Jednocześnie w dniu 11 lipca 2006 roku Wójt Gminy przekazał oryginał skargi wraz z podjętą w tej sprawie uchwałą Rady Gminy stosownie do art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto organ podniósł, że wprowadzone przez Radę Gminy zmiany Studium są sprzeczne z prawem. Każde studium lub jego zmiana uchwalona po wejściu w życie rozporządzenia Nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]" w sprawie obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa powinna być z nim zgodna. Bowiem, na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium powinny zostać uwzględnione uwarunkowania wynikające z występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych. W tym przypadku taki przepis stanowi art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, a także akty wykonawcze wydane na podstawie art. 23 ust. 2 cyt. ustawy. Zatem postanowienia przedmiotowego studium powinny być zgodne z wydanym rozporządzeniem Nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]". Ponieważ w Studium nie uwzględniono zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 8 przedmiotowego rozporządzenia, organ nadzoru uznał, że powyższa uchwała rażąco narusza prawo. Na rozprawie w dniu 19 października 2006 roku pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że rozporządzenie Nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]" było przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie i aktualnie jest przedmiotem rozpoznania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie. Okoliczność ta została potwierdzona przez pełnomocnika Wojewody. Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 roku, II OSK 1589/06 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Wojewody od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 lipca 2006 roku, sygn. akt II SA/Ol 121/06 stwierdzającego nieważność rozporządzenia nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]". Na rozprawie w dniu 31 maja 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowił dopuścić dowód z akt o sygn. II SA/Ol 121/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zadaniem sądów administracyjnych, realizowanym w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) jest kontrola działalności administracji publicznej sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola ta obejmuje między innymi akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem Sąd rozpoznając skargę na akt nadzoru dokonuje oceny, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy prawa. Na wstępie Sąd zbadał, czy skarga Rady Gminy została wniesiona w terminie. Termin wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy został określony w ustawie z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skargę na rozstrzygnięcie organu nadzorczego wnosi się, zgodnie z art. 98 ust. 1 cyt. ustawy, w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone (art. 98 ust. 3 cyt. ustawy). Z akt sprawy wynika, że Rada Gminy w dniu 22 maja 2006 roku (data w dzienniku korespondencyjnym Gminy) otrzymała rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nr "[...]" z dnia "[...]". Zatem 30-dniowy termin na wniesienie skargi upływał 21 czerwca 2007 roku. W dniu "[...]" Rada Gminy podjęła uchwałę "[...]" w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze, która wraz ze skargą została przesłana do organu w dniu 5 czerwca 2006 roku (data nadania pism). Okoliczność przedłożenia Wojewodzie jedynie kserokopii skargi potwierdzonej "za zgodność z oryginałem" nie można uznać za przyczynę, która uniemożliwiała przekazanie skargi do sądu administracyjnego. Ponieważ skargę do sądu wnosi się za pośrednictwem organu, to organ był zobowiązany przekazać skargę sądowi administracyjnemu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia zgodnie z art. 54 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem należy stwierdzić, że skarga Rady Gminy została wniesiona w terminie. Przechodząc do merytorycznego rozpoznawania sprawy należy zauważyć, że Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym nr "[...]" z dnia "[...]" stwierdził nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy z powodu niezgodności przedmiotowej uchwały z rozporządzeniem nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]" w sprawie obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa (Dz.Urz. Województwa z 2005 r., nr "[...]", poz. "[...]" ze zm.). Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z dnia 4 lipca 2006 roku, sygn. akt II SA/Ol 121/06 stwierdził nieważność powyższego rozporządzenia, gdyż rozporządzenie to naruszało przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880 ze zm.). Waga stwierdzonych przez Sąd naruszeń prawa miała charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności rozporządzenia nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]". W ocenie Sądu sytuacja, gdy rozporządzenie wojewody, stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracji, okazało się niezgodne z ustawą i w związku z tym została stwierdzona jego nieważność, oznacza, że rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi ustawowej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP z 1997 roku i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami prawa, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego, jakim jest również rozstrzygnięcie nadzorcze wobec organów jednostek samorządu terytorialnego, z powołaniem się na przepisy rozporządzenia, którego w późniejszym czasie została stwierdzona nieważność z powodu niezgodności z ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów. Stwierdzenie nieważności danego aktu jest instytucją działającą z mocą wsteczną znoszącą wszelkie skutki prawne powstałe od samego początku wydania wadliwego aktu W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze, zachodzą podstawy do uchylenia tego rozstrzygnięcia na mocy art. 148 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem pamiętać, że "nie można (...) naruszenia prawa ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji" (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 roku, I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39). Zatem przez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem prawa należy uznać również taką sytuację, w której organowi nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów podczas wydawania tego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie Wojewoda wydał w dniu "[...]" rozstrzygnięcie nadzorcze nr "[...]" w oparciu o przepisy rozporządzenia niezgodnego z ustawą. Oznacza to, że powyższy akt administracyjny organu nie znajduje oparcia w prawie materialnym niesprzecznym z Konstytucją i ustawami, czyli, że jest wydany z naruszeniem prawa materialnego. Natomiast brak normy prawa materialnego zgodnej z Konstytucją i ustawami nie pozwala na akceptację rozstrzygnięcia nadzorczego, które nie znajduje oparcia w niewadliwym prawie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody oraz na mocy art. 152 powyższej ustawy orzekł, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.