II SA/Ol 561/15

Dnia 21 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 roku sprawy ze skargi S. D. na czynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie leczenia uzdrowiskowego postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu S. D. wpis sądowy od skargi w kwocie 200 złotych (słownie: dwieście). Pismem z dnia 9 kwietnia 2015 r. Zastępca Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, odpowiadając na wniosek S. D.dotyczący kolejnej zmiany terminu realizacji skierowania na leczenie uzdrowiskowe, poinformował go, że brak jest podstaw prawnych i medycznych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. W dniu 15 kwietnia 2015 r. S. D. wezwał Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę stanowiska i uznanie zwrotu skierowania na leczenie uzdrowiskowe za merytorycznie uzasadnione, stąd dające podstawę do wyznaczenia późniejszego terminu trwania leczenia uzdrowiskowego. W uzasadnieniu wskazał, że skoro nie odbył leczenia uzdrowiskowego, to ponowne przesłanie skierowania z tym samym terminem leczenia, było nieuzasadnione i naruszało jego prawa do leczenia uzdrowiskowego. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 16 kwietnia 2015 r. Zastępca Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia poinformował S. D., że podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 9 kwietnia 2015 r. Stwierdził, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają w swojej treści możliwości "zwrotu" potwierdzonego skierowania do oddziału wojewódzkiego NFZ. Potwierdzone skierowanie stanowi bowiem uprawnienie świadczeniobiorcy do skorzystania ze świadczenia w okresie wskazanym przez oddział, który jest zgodny z kolejnością realizacji. Świadczeniobiorca, który nie skorzystał, bądź nie chce skorzystać z uprawnienia do uzyskania świadczenia we wskazanym okresie nie może domagać się ponownego potwierdzenia tego samego skierowania jednak ze wskazaniem innej daty rozpoczęcia udzielania świadczenia. S. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na czynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w z dnia "[...]" odmawiającą zmiany terminu realizacji skierowania na leczenie uzdrowiskowe. Zarzucił organowi błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2001 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową polegające na zastosowaniu tych przepisów do sytuacji, gdy nie było zwrotu skierowania dokonanego przez skarżącego, a jego odbiór nastąpił z inicjatywy Oddziału NFZ. Wniósł o zmianę zaskarżonej czynności, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że oddział wojewódzki NFZ nie ma obowiązku, a często i możliwości (długa kolejka oczekujących na świadczenia) dostosowania terminu leczenia uzdrowiskowego do oczekiwań i planów urlopowych czy wyjazdowych ubezpieczonych, zwłaszcza jeżeli tak, jak w niniejszej sprawie, trudno wyznaczyć termin odpowiadający wszystkim zainteresowanym (wyjazd nad morze, wspólnie, tylko w określonym terminie). Dodał, że organ kilkakrotnie zadośćuczynił prośbie skarżącego wyznaczając mu i jego żonie nowy termin leczenia uzdrowiskowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. określa kognicję sądów administracyjnych, wskazując katalog aktów prawnych i czynności z zakresu administracji publicznej mogących być przedmiotem skargi. Stosownie do treści tych przepisów kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia polegająca na uznaniu za merytorycznie nieuzasadnione pismo dotyczące kolejnej zmiany terminu realizacji skierowania na leczenie uzdrowiskowe. W świetle piśmiennictwa i orzecznictwa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2, str. 29-30, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wyd. 3, s. 62 – 63), kategorię działań administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. charakteryzują następujące elementy. Są to akty lub czynności, które: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5-6 p.p.s.a.; muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w takim zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; oznacza to, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96). Zdaniem Sądu zaskarżona czynność polegająca na uznaniu za merytorycznie nieuzasadnione pismo dotyczące kolejnej zmiany terminu realizacji skierowania na leczenie uzdrowiskowe nie spełnia warunków umożliwiających zaliczenie jej do aktów lub czynności wymienionych w pkt 4 przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. Przede wszystkim nie kształtuje ona sytuacji prawnej podmiotu, albowiem nie przyznaje określonych uprawnień lub nie nakłada obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz uznaje za nieuzasadniony wniosek o zmianę terminu realizacji skierowania na leczenie uzdrowiskowe. Innymi słowy stanowi czynność materialno-techniczną, która nie rozstrzyga władczo o prawach lub obowiązkach w indywidualnej sprawie, które wynikają z przepisów prawa, co oznacza, że skarga w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Dodatkowo należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie do brzmienia art. 52 § 2 p.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z kolei jak wskazuje art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi zatem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez organ administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest zatem konstrukcją postępowania sądowoadministracyjnego, której funkcje nie odpowiadają funkcjom przypisywanym środkom zaskarżenia. Jego celem jest skłonienie organu do rozważenia potrzeby skorygowania własnego zachowania w sytuacji groźby wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z art. 52 § 3 p.p.s.a. należy wobec tego uznać za rodzaj sformalizowanej prośby o ponowną ocenę sprawy zakończonej aktem lub czynnością, wnoszonej do organu administracji w związku z zagrożeniem zwrócenia się o ochronę sądową. Mając z kolei na uwadze treść art. 53 § 2 p.p.s.a. odpowiedź na wezwanie należy uznać za informację zwrotną przybierającą postać pisma procesowego w sprawie sądowoadminstracyjnej. Zarówno wezwanie do usunięcia naruszewnia prawa, jak i ewentualna odpowiedź na to wezwanie należą do postępowania sądowoadministracyjnego i nie można uznawać ich za element jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Z redakcji art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść nie czekając na odpowiedź organu. Podstawy do odrzucenia skargi nie stanowi wniesienie jej po wcześniejszym zwróceniu się z wezwaniem, lecz przed doręczeniem odpowiedzi. Reasumując, należy stwierdzić, że art. 52 § 3 p.p.s.a. określa warunek, od którego uzależnione jest wniesienie skargi na akt lub działanie organu administracji. Podmiotem uprawnionym do badania czy warunek ten został spełniony jest wyłącznie sąd administracyjny a nie organ, który dokonał czynności. Możliwości działania organu wezwanego do usunięcia naruszenia prawa sprowadzają się do udzielenia odpowiedzi pozytywnej lub negatywnej, względnie zachowanie milczenia. Milczenie organu nie stanowi przeszkody do wniesienia skargi, na co wskazuje regulacja zawarta w art. 53 § 2 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że czynności podejmowane w związku z wezwaniem, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. pozostają poza granicami sprawy administracyjnej, do której toku zastosowanie znajdowałyby przepisy postępowania administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. II FSK 1874/12). W przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia było, co potwierdził skarżący na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 21 lipca 2015 r., pismo z dnia 16 kwietnia 2015 r., w którym Zastępca Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia poinformował S. D., że podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 9 kwietnia 2015 r. Jak zatem wskazano powyżej, udzielenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi element postępowania sądowoadministracyjnego, ma wyłącznie charakter procesowy i w konsekwencji nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z tego względu należało uznać, że skarga S. D. na pismo z dnia 16 kwietnia 2015 r. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., należało orzec o odrzuceniu skargi. O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.