II SA/Ol 569/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Z.M. na decyzje Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" Starosta N. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek H.S. z dnia 1 kwietnia 1980 r. w sprawie wydania pozwolenia na budowę domu mieszkalnego wraz z budynkiem warsztatowym na działce nr "[...]". Organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 listopada 2001 r. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika N. z dnia 11 kwietnia 1980 r., którą udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowych budynków. Jednocześnie w wyroku z dnia 5 czerwca 2007r., sygn. akt II SA/Ol 566/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zauważył m.in., że w przypadku gdy decyzja, której nieważność stwierdzono, została wydana na wniosek strony, wniosek ten pozostaje do załatwienia. Wprawdzie zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) roboty budowlane mogą być rozpoczęte na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże w stanie faktycznym sprawy budowę już zrealizowano. Wobec powyższego postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, co skutkuje umorzeniem tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej zwanej jako K.p.a. W złożonym odwołaniu Z.M. stwierdził, że powyższa decyzja jest niezgodna z treścią wyroku z dnia 5 czerwca 2007 r. i narusza art. 103 Prawa budowlanego. Zarzucił również, że organ pierwszej instancji nie rozpatrzył jego wniosku z dnia 27 marca 2008 r., co narusza art. art. 7,8,10, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP. Podniósł ponadto, że nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Wojewoda W. decyzją z dnia"[...]", sprostowaną postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2008 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty N. Organ odwoławczy podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nastąpiło po wybudowaniu budynków objętych tym pozwoleniem, zatem postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Prawidłowo zatem Starosta umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Wojewoda wyjaśnił również, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, zgodnie z art. 83 Prawa budowlanego, doprowadzenie przedmiotowych budynków do stanu zgodnego z prawem należy do właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. Kwestia ustalenia winnego podjęcia w dniu 11 kwietnia 1980 r. decyzji z rażącym naruszeniem prawa nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Rażące naruszenie prawa polegało wyłącznie na tym, iż projekt budowlany sporządził projektant nie posiadający pełnych uprawnień do projektowania. W sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie orzekają zaś organy samorządu zawodowego, a nie organy administracji. W tej sprawie organ odwoławczy wystosował pismo do Okręgowej Izby Inżynierów w O. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Wojewoda wskazał na możliwość złożenia wniosków o wznowienie postępowań, w których odwołujący się, wbrew obowiązującym przepisom, nie brał udziału. W złożonej skardze Z.M. zarzucił organom obu instancji, że nie ustosunkowały się do jego żądań zawartych w pismach z dnia 20 listopada 2006r. i z dnia 27 marca 2008 r. oraz w odwołaniu oraz nie dokonały własnych ustaleń w tym zakresie po stwierdzeniu przez GINB nieważności pozwolenia na budowę. Podniósł również, że organy te, wbrew wskazaniom Sądu zawartym w wyroku z dnia 5 czerwca 2007 r., nie rozważały kwestii, jaki stan prawny ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Zarzucił ponadto organowi architektoniczno – budowlanemu pierwszej instancji, że mimo iż posiadał do dnia 1 stycznia 2004 r. kompetencję do orzekania w sprawach pozwoleń na budowę, pozostawał w bezczynności do dnia wydania przez Starostę N. decyzji o umorzeniu tego postępowania. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna zarówno z żądaniem skarżącego sprecyzowanym w piśmie z dnia 27 marca 2008 r., jak i z wyrokiem Sądu z dnia 5 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Przede wszystkim należy przypomnieć, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, z późn. zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2007 r. (sygn. akt II SA/Ol 566/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi Z.M. na postanowienie Wojewody W. z dnia 2 lutego 2007 r. w przedmiocie przekazania według właściwości pisma skarżącego dotyczącego pozwolenia na budowę, uchylając zaskarżone postanowienie, w uzasadnieniu wskazał m.in. na konieczność uprzedniego wyjaśnienia przez organ administracji publicznej treści żądania skarżącego, a następnie dokonanie ustaleń co do organu właściwego do załatwienia sprawy i podjęcie stosownych działań. Ponadto zauważył, że stwierdzenie nieważności decyzji powoduje, że zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja załatwiająca określoną sprawę. W przypadku gdy decyzja, której nieważność stwierdzono, została wydana na wniosek strony, to wniosek ten pozostaje do załatwienia. Sąd wskazał również na obowiązek wydania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w sprawie pozwolenia na budowę po zakończeniu jej realizacji. Starosta N., zrealizował powyższe wskazania, zwracając się do skarżącego pismem z dnia 9 października 2007 r. o dokładne sprecyzowanie zakresu żądania zawartego w piśmie z dnia 20 listopada 2006 r., w stosunku do tego organu. W piśmie z dnia 27 marca 2008 r. skarżący zażądał zakończenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem inwestora o pozwolenie na budowę, ustalenia osoby winnej nieprawidłowego wydania decyzji z dnia 11 kwietnia 1980 r. i pominięcia skarżącego w postępowaniach administracyjnych dotyczących budowy i użytkowania spornych budynków oraz urządzeń infrastruktury technicznej. Wskazał ponadto, że jest zainteresowany postępowaniem administracyjnym, które dotyczyłyby legalności budowy tych budynków, zgłoszenia ich do użytkowania i zmiany sposobu użytkowania oraz ustaleniem osoby dopuszczającej te budynki do użytkowania i wyjaśnienie przyczyn, dla których nie przekazano zgłoszenia inwestora z dnia 5 marca 2002 r. do właściwego organu nadzoru budowlanego. Dodał też, że chodzi mu jedynie o te sprawy, w których Starosta ma kompetencje do ich załatwienia. Należy przyjąć, że organ pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował treść wyjaśnień skarżącego i decyzją z dnia 23 kwietnia 2008 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę spornych budynków. W myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego tylko ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę uprawnia inwestora do legalnego rozpoczęcia robót budowlanych. W stanie faktycznym sprawy roboty te nie tylko zostały rozpoczęte, lecz również zakończone w 1981 r. Powyższe powoduje, że brak jest okoliczności faktycznej uprawniającej organ pierwszej instancji – zgodnie z hipotezą wskazanej wyżej normy prawnej - do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organ pierwszej instancji nie mógł wydać rozstrzygnięcia innej treści niż umorzenie postępowania. Wyjaśnić skarżącemu należy, że organ administracji publicznej załatwia sprawę wydając decyzję, w której rozstrzyga tę sprawę co do istoty w całości lub w części lub w inny sposób kończy postępowanie administracyjne (art. 104 § 2 K.p.a.). Istotą sprawy, o której mowa w powołanym wyżej art. 104 § 2 K.p.a. jest stworzenie praw nabytych (odmowa ich nabycia) w zakresie, w jakim rozpatrywano interes prawny danej osoby. Rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty wywołuje skutek procesowy i materialnoprawny. Decyzja administracyjna ma bowiem na celu konkretyzację normy prawnej w odniesieniu do określonego stanu faktycznego i indywidualnie wskazanych osób, co powoduje ustalenie lub przyznanie im uprawnień lub określenie rodzaju i zakresu ciążącego na nich obowiązku. Zakończenie postępowania administracyjnego może również nastąpić, gdy organ administracji ustali, iż istniejący stan faktyczny rozpoznawanej sprawy lub obowiązujący stan prawny wykluczają wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie. W tej sytuacji następuje umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Powyższe wywołuje skutek procesowy – zakończenie postępowania, natomiast skutek materialny umorzenie postępowania wywiera w tym sensie, że zamyka stronie drogę do konkretyzacji praw i obowiązków. Skoro więc skarżący domagał się przede wszystkim zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem jego sąsiada – H.S., z dnia 1 kwietnia 1980r. o wydanie pozwolenia na budowę, to umarzając to postępowanie jako bezprzedmiotowe, organ pierwszej instancji uczynił zadość temu żądaniu. Skarżący, wydaje się, domaga się od organów administracji architektoniczno – budowanej wydania decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę. Jednakże postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę wybudowanych już budynków nie może być prowadzone. I tym samym nie jest prawnie możliwe wydanie decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę. Należy również wyjaśnić, że skoro organy administracji architektoniczno – budowanej działają w ramach swoich kompetencji, określonych w art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego, to nie mogą – bez naruszenia właściwości rzeczowej- zajmować stanowiska w kwestiach zastrzeżonych przez ustawodawcę dla innych organów. W kontrolowanym postępowaniu niemożliwe było zatem prowadzenie postępowania i dokonanie ustaleń w przedmiocie wybudowania, przystąpienia do użytkowania i zmiany sposobu użytkowania spornych budynków z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Skarżący został poinformowany przez organ administracji pierwszej instancji o możliwości wniesienia podania do właściwego organu w sprawach związanych ze zgłoszeniem spornych obiektów do użytkowania, zaś organ odwoławczy zawiadomił okręgową izbę inżynierów budownictwa, że sporządzenie przez projektanta Z.C., który nie posiadał wymaganych uprawnień budowlanych, projektu budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku warsztatowego, było podstawą do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę tych obiektów. Zrealizowano w ten sposób, w ramach przysługujących organom administracji architektoniczno – budowanej kompetencji, wniosek skarżącego o ustalenie osoby winnej wydania w dniu 11 kwietnia 1980 r. pozwolenia na budowę z rażącym naruszeniem prawa. Zarzut bezczynności organu pierwszej instancji w wydaniu decyzji załatwiającej wniosek z dnia 1 kwietnia 1980 r. oraz naruszenia art. 10 § 2 K.p.a. w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności, nie mogły być badane w niniejszej sprawie i nie wpływają na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W kontrolowanym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę skarżący miał zapewnione prawo do czynnego udziału. Wobec powyższego stwierdzić należy, że organy obu instancji prowadziły zakończone zaskarżoną decyzją postępowanie administracyjne zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 5 czerwca 2008 r. Skarżący miał możliwość precyzyjnego wyrażenia swoich żądań, do realizacji których uprawniony byłby Starosta N. Umorzenie zaś postępowania w stanie faktycznym sprawy jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.