II SA/Ol 570/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2007 r. sprawy ze skargi Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 240,- zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Uchwałą Nr "[...]" z dnia 31 marca 2006 r. Rada Gminy E. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie M., Gmina E. Wojewoda W. rozstrzygnięciem nadzorczym nr "[...]" z dnia 19 maja 2006 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, iż powyższa uchwała rażąco narusza prawo. Wskazano, iż teren objęty planem zlokalizowany jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza E. ustalonego na mocy § 1 pkt 62 rozporządzenia Nr "[...]" Wojewody z dnia 10 listopada 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa w. - w pasie pomiędzy drogą gminną M., a linią brzegową jeziora W. Organ nadzoru podniósł, że powyższym rozporządzeniem ( § 4 ust. 1 pkt 8) wprowadzony został zakaz lokalizowania obiektów budowlanych na terenie w odległości 100 m od linii brzegów rzek, jezior, i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W ocenie Wojewody postanowienia przedmiotowej uchwały powinny być zgodne w tym zakresie z rozporządzeniem Nr "[...]" Wojewody. Natomiast Rada Gminy E. dopuszczając możliwość zabudowy rekreacji indywidualnej na poszczególnych działkach znajdujących się w pasie 100 m od linii brzegowej jeziora W. zakaz ten naruszyła. Podniesiono ponadto, iż zgodnie z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy uchwala plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu jego zgodności ze studium. Natomiast Rada Gminy E. w celu doprowadzenia zgodności przedmiotowego planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy E. równolegle z procedurą sporządzania przedmiotowego planu przeprowadziła procedurę zmiany Studium. W efekcie tych działań Rada Gminy na tej samej sesji podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie zmiany studium (w zakresie obejmującym działki przygotowywanego planu zagospodarowania przestrzennego), a następnie podejmując uchwałę Nr "[...]" w sprawie planu oświadczyła o zgodności jego ustaleń z ustaleniami studium. W końcowej części uzasadnienia Wojewoda poinformował, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 19 maja 2006 r. uchylił w całości uchwałę Nr "[...]" w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy E. z powodu jej niezgodności z prawem. Zatem organ nadzoru uznaje, iż w odniesieniu do terenu objętego planem nie może być mowy o zgodności przedmiotowej uchwały z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy E. Z rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody nie zgodziła się Gmina E., która w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagała się uchylenia zaskarżonego aktu nadzoru oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono rażące naruszenie przepisów: - prawa materialnego, tj : 1/ § 4 ust. 7 w/w rozporządzenia Nr "[...]" Wojewody z dnia 10 listopada 2005 r. poprzez błędne przyjęcie, że nie ma on zastosowania do opracowania objętego rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 19 maja 2006 r., 2/ art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie M., Gmina E., uchwalony przedmiotową uchwałą Nr "[...]", nie jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy E. Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr "[...]" z dnia 19 maja 2006 r. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Gminy E. z dnia 31 marca 2006 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy E., na które Rada Gminy E. wniosła również skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, 3/ art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy E. jest sprzeczna z prawem, - prawa formalnego, tj art. 91 ust. 5 ustawy w związku z art. 61 § 1 i 4 Kpa. poprzez brak zawiadomienia Rady Gminy E. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr "[...]" Rady Gminy E. z dnia 31 marca 2006 r., co uniemożliwiło skarżącemu uczestnictwo w postępowaniu i co zdaniem skarżącego miało wpływ na jego rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi Rada Gminy opisała etapy prac przed jej podjęciem. Podała, że projekt planu, zgodnie z art. 17 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dniu 14 listopada 2005 r. został skierowany do uzgodnień i opiniowania łącznie do 19 organów, w tym również do Wojewody i wyszczególnionych w skardze służb Wojewody. Projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 24 stycznia 2006 r. do 8 marca 2006 r. i uchwalony przez Radę Gminy w dniu 31 marca 2006 r. Strona skarżąca podkreśliła, iż zajęcie stanowiska przez Wojewodę nastąpiło po podjęciu przez ten organ rozporządzenia Nr "[...]" z dnia 10 listopada 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa w. Treść dokonanych uzgodnień projektu planu wskazuje na zgodność jego ustaleń z ustaleniami rozporządzenia Nr "[...]" z dnia 10 listopada 2005 r. W ocenie skarżącej dopuszczona planem zabudowa kwalifikuje się do wyjątków określonych w § 4 ust. 7 powołanego rozporządzenia - zakaz ten w szczególności nie dotyczy: "obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych), gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na przylegających działkach"; "wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani, jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione w danym obszarze ekosystemy i krajobraz". Odnosząc się do stanowiska organu nadzoru, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie M., Gmina E., uchwalony uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy E. nie jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy E. w związku z rozstrzygnięciem nadzorczym Nr "[...]" z dnia 19 maja 2006 r., strona skarżąca podniosła, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazanego terenu uzgodniony został z Wojewodą W. zgodnie z postanowieniami art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Na podstawie tego przepisu projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w części dotyczącej obszaru chronionego krajobrazu, wymagają uzgodnienia z właściwym wojewodą. Uzgodnienie nastąpiło po podjęciu przez Wojewodę wskazanego powyżej rozporządzenia Nr "[...]", a zatem w ocenie skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest niewątpliwie zmianą stanowiska organu. Zmiana stanowiska nie stanowi podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ, który tej zmiany (wobec dokonanych uzgodnień) nie był i nie mógł być świadomy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody wniósł o jej o odrzucenie w całości, a z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, iż skarga Gminy E. została wniesiona z naruszeniem terminu do jej wniesienia. W dniu 6 czerwca 2006 r. Wójt Gminy E. zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesłał Wojewodzie jako organowi nadzoru uchwałę Nr "[...]" Rady Gminy E. z dnia 30 maja 2006 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nr "[...]" z dnia 19 maja 2006 roku, załączając do przedmiotowej uchwały kserokopię skargi w jednym egzemplarzu, potwierdzoną "za zgodność z oryginałem". Organ nadzoru przyjął przekazanie uchwały Nr "[...]" przez Wójta Gminy E. jako wykonanie obowiązku określonego w art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. W wyniku rozmowy telefonicznej z pracownikiem Gminy E. ustalono, że Gmina E. potraktowała przedmiotową korespondencję jako złożenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednocześnie w dniu 11 lipca 2006 r. Wójt Gminy E. przekazał oryginał skargi wraz z podjętą w tej sprawie uchwałą Rady Gminy E. stosownie do art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zakresie wniosku o oddalenie skargi pełnomocnik Wojewody podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Natomiast odnośnie powoływanych przez Gminę wyjątków, określonych w § 4 ust. 7 rozporządzenia Nr "[...]", w których zakaz zabudowy nie obowiązuje zauważył, że w Studium Gminy E. obszary zwartej zabudowy i ich granice nie są określone. Wskazanie w treści studium obszaru miejscowości, jako obszaru rozwoju funkcji mieszkalno-usługowej nie jest spełnieniem tego warunku. Jednocześnie wskazał, że teren objęty planem jest znacznie oddalony od obszaru zwartej zabudowy wsi M. - nie może być zatem mowy o jego uzupełnieniu. Ponadto organ podniósł, iż plan zagospodarowania przestrzennego Gminy E. nie obowiązywał w chwili wejścia w życie przedmiotowego rozporządzenia Nr "[...]", a po zmianie wprowadzonej rozporządzeniem Nr "[...]" z dnia 30 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie Nr "[...]" nie został wyłożony do publicznego wglądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zadaniem sądów administracyjnych, realizowanym w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) jest kontrola działalności administracji publicznej sprawowana pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola ta obejmuje między innymi akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zatem Sąd rozpoznając skargę na akt nadzoru dokonuje oceny, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy prawa, przy czym Sąd nie jest związany granicami skargi. Przeprowadzona we wskazanym zakresie kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody wykazała, że skargę należy uwzględnić, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Na wstępie Sąd zbadał, czy skarga Rady Gminy E. została wniesiona w terminie. Termin wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy został określony w ustawie z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skargę na rozstrzygnięcie organu nadzorczego wnosi się, zgodnie z art. 98 ust. 1 cyt. ustawy, w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone (art. 98 ust. 3 cyt. ustawy). Z akt sprawy wynika, że Rada Gminy E. w dniu 22 maja 2006 r. (data w dzienniku korespondencyjnym Gminy E.) otrzymała rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nr "[...]" z dnia 19 maja 2006 r. Zatem 30-dniowy termin na wniesienie skargi upływał 21 czerwca 2007 r. W dniu 30 maja 2006 r. Rada Gminy E. podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie wniesienia skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze, która wraz ze skargą została przesłana do organu w dniu 5 czerwca 2006 r. (data nadania pism). Okoliczności przedłożenia Wojewodzie jedynie kserokopii skargi potwierdzonej "za zgodność z oryginałem" nie można uznać za przyczynę, która uniemożliwiała przekazanie skargi do sądu administracyjnego. Mając na uwadze, iż skargę do sądu wnosi się za pośrednictwem organu, organ był zobowiązany przekazać skargę sądowi administracyjnemu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia zgodnie z art. 54 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem należy stwierdzić, że skarga Rady Gminy E. została wniesiona w terminie. Przechodząc do merytorycznego rozpoznawania sprawy należy zauważyć, że Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym nr "[...]" z dnia 19 maja 2006 r. stwierdził nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Gminy E. z dnia 31 marca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obrębie M., Gmina E. z powodu niezgodności przedmiotowej uchwały z rozporządzeniem nr "[...]" Wojewody z dnia 10 listopada 2005 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa w. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt "[...]" stwierdził nieważność powyższego rozporządzenia, gdyż rozporządzenie to naruszało przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz.U. nr 92, poz. 880 ze zm.). Waga stwierdzonych przez Sąd naruszeń prawa miała charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności rozporządzenia nr "[...]" Wojewody z dnia 10 listopada 2005 r. W ocenie Sądu sytuacja, gdy rozporządzenie wojewody, stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracji, okazało się niezgodne z ustawą i w związku z tym została stwierdzona jego nieważność, oznacza, że rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi ustawowej. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami prawa, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Wydanie aktu administracyjnego, jakim jest również rozstrzygnięcie nadzorcze wobec organów jednostek samorządu terytorialnego, z powołaniem się na przepisy rozporządzenia, którego w późniejszym czasie została stwierdzona nieważność z powodu niezgodności z ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów. Stwierdzenie nieważności danego aktu jest instytucją działającą z mocą wsteczną znoszącą wszelkie skutki prawne powstałe od samego początku wydania wadliwego aktu W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze, zachodzą podstawy do uchylenia tego rozstrzygnięcia na mocy art. 148 Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem pamiętać, że "nie można (...) naruszenia prawa ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji" (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 roku, I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39). Zatem przez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem prawa należy uznać również taką sytuację, w której organowi nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów podczas wydawania tego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie Wojewoda wydał w dniu 19 maja 2006 r. rozstrzygnięcie nadzorcze nr "[...]" w oparciu o przepisy rozporządzenia niezgodnego z ustawą. Oznacza to, że powyższy akt administracyjny organu nie znajduje oparcia w prawie materialnym niesprzecznym z Konstytucją i ustawami, czyli, że jest wydany z naruszeniem prawa materialnego. Natomiast brak normy prawa materialnego zgodnej z Konstytucją i ustawami nie pozwala na akceptację rozstrzygnięcia nadzorczego, które nie znajduje oparcia w niewadliwym prawie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do art. 200 powołanej wyżej ustawy. Zgodnie zaś z art. 152 ustawy Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.