II SA/Ol 571/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 29 maja 2008r. nr XX/196/08 w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Rada Gminy uchwałą z dnia "[...]" Nr "[...]" uchylającą uchwałę w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy w obrębie geodezyjnym W. postanowiła w § 1 tej uchwały o uchyleniu uchwały Nr "[...]" Rady Gminy w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy w obrębie geodezyjnym W. w zakresie dotyczącym działek nr: "[...]". Uchwałę podjęto na podstawie art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). W dniu 21 lipca 2008r. Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1990r. Nr 142, poz. 1591, ze zm), złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Nr "[...]" z dnia "[...]" uchylającej uchwałę w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy w obrębie geodezyjnym W. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewoda zarzucił, iż zaskarżona uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił, iż art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, iż zmiana studium oraz zmiana planu zagospodarowania przestrzennego winna nastąpić w takim trybie, jaki wymagany jest dla ich uchwalenia. Zatem stosownie do art. 27 tej ustawy w przedmiotowej sprawie należało wyczerpać całą procedurę przewidzianą ustawą poczynając od podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 14 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem zapisów art. 17 oraz 18 ww. ustawy, które określają procedurę uchwalania planu. W ocenie skarżącego skutkiem podjęcia skarżonej uchwały jest właśnie zmiana planu zagospodarowania przestrzennego Gminy w zakresie takim, jaki wynikał z uprzednio podjętej uchwały Nr "[...]". W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. Jej pełnomocnik wskazał, iż uchwałą z dnia 29 kwietnia 1999r. Nr "[...]" Rada Gminy dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy w obrębie geodezyjnym W. w zakresie budownictwa jednorodzinnego w miejscowości W. i budownictwa letniskowego w miejscowości R. Uchylenie tego planu skarżoną uchwałą dotyczy tylko części terenu budownictwa letniskowego w R. obejmującego działki geodezyjne od nr "[...]". Podjęcie kwestionowanej uchwały podyktowane zostało tym, iż zagospodarowanie wskazanych działek zgodnie z planem było niemożliwe z uwagi na określenie linii zabudowy w odległości 15 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej oznaczonej "[...]". Zachowanie takiej linii zabudowy powoduje, iż budynki musiałyby zostać posadowione na terenie podmokłym i bagiennym tych działek. Wyjaśniono, iż w przypadku braku planu miejscowego w decyzji ustalającej warunki zabudowy powiatowa służba drogowa określa linie zabudowy na poziomie minimum 6 metrów od krawędzi drogi. Nadto o uchylenie planu w tej części dwukrotnie występował ich właściciel S.K. z uwagi na niemożność budowy domu. W tej sytuacji częściowe uchylenie planu nastąpiło w interesie właściciela gruntu bez jakiegokolwiek uszczerbku. Podniesiono, iż zmiana miejscowego planu miała miejsce pod rządzami ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym i plan ten winien stanowić podstawę wydawanych pozwoleń na budowę. W sytuacji braku planu miejscowego wydawane były natomiast decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiące podstawę decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednakże w planie z 1999r. brak jest podziału działek, linii zabudowy, dróg wewnętrznych, a także zastosowana skala jest niezgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z opinią urbanisty plan z 1999r. powinien być uchylony, ponieważ nie spełnia już wymogów określonych obecnie obowiązującymi przepisami. Zdaniem Gminy doszło więc do sytuacji, gdy plan nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponieważ plan istnieje to dla tych terenów nie mogą być wydane decyzje o warunkach zabudowy. Podkreślono, iż obecnie obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada już na gminy obowiązku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku braku planów wydawane są decyzje o warunkach zabudowy. Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjaśniono, iż jest on bezpodstawny. Powołany przepis reguluje bowiem tylko reguły rządzące przy uchwalaniu planu, natomiast ustawa nie reguluje kwestii uchylenia planu, co nie oznacza, iż tryb przewidziany dla zmiany planu ma zastosowanie również w przypadku jego uchylenia, zwłaszcza gdy chodzi jedynie o jego część. Zdaniem Gminy w takim przypadku wystarczające jest podjęcie uchwały o uchyleniu planu w odpowiednim zakresie. Celem skarżonej uchwały nie była zmiana planu lecz jego uchylenie z uwagi na fakt, iż nie spełniał on już swojej funkcji. Nie było zatem potrzeby zachowania całej procedury koniecznej do zmiany planu Zwrócono także uwagę na okres potrzebny do przeprowadzenia postępowania w zakresie zmiany planu , który wynosi ok. 1 roku oraz czas potrzebny na wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - ok.1 miesiąca. Stwierdzono, iż skutkiem podjęcia skarżonej uchwały nie jest zmiana planu we wskazanym zakresie lecz brak planu miejscowego na tym terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1 ). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 ). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż sądy administracyjne oceniają, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany). Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona w takim zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonego naruszenia prawa ma charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia, iż zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa, stosownie do art. 147 § 1 ustawy ppsa. Sąd stwierdził następujący stan faktyczny, w którym podjęta została zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia "[...]". Rada Gminy po przeprowadzeniu procedury planistycznej uchwałą z dnia 24 listopada 1994r. Nr "[...]" uchwaliła plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy w obrębie W., który w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) zwanej dalej: ustawą o pizp, utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003r. Wcześniej jednakże Rada Gminy uchwałą Nr "[...]" z dnia 29 kwietnia 1999r. dokonała zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy w obrębie geodezyjnym W., który w części dotyczącej działek "[...]" został następnie uchylony skarżoną uchwałą Rady Gminy z dnia "[...]" Nr "[...]". Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 87 ust. 1 ustawy o pizp zmieniony plan zagospodarowania przestrzennego Gminy w obrębie geodezyjnym W. uchwalony uchwałą z dnia 29 kwietnia 1999r. Nr "[...]" pozostaje w mocy pomimo, iż jak podniesiono w skardze nie odpowiada już obecnie obowiązującym przepisom w zakresie jego skali oraz niezbędnych elementów, które winny w takim planie zostać przewidziane. Skoro jednakże stosownie do powołanego przepisu, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995r. zachowują moc, to powołana wyżej uchwała zachowała moc obowiązującą do chwili obecnej. Przechodząc do meritum rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż słuszny jest zarzut Wojewody, iż przy wydaniu skarżonej uchwały zostały naruszone zasady sporządzania planu miejscowego. Stosownie bowiem do art. 20 ust. 1 zd. 1 ustawy o pizp plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należąc do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Stosownie zaś, do ust. 2 tego przepisu wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę, o której mowa w ust. 1, wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Taką też podstawę prawną powołano w skarżonej uchwale z dnia "[...]". Po myśli art. 27 ustawy o pizp wynika natomiast, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jak z powyższego wynika, przepis art. 27 ustawy przewiduje generalną zasadę, zgodnie z którą dla zmiany jakiegokolwiek aktu planistycznego wymagane jest zachowanie takiego samego trybu jak dla uchwalenia ich w pierwotnej postaci. Podnieść należy, iż nie do zaakceptowania jest pogląd Gminy, iż skarżona uchwała nie stanowi zmiany istniejącego planu miejscowego lecz jest jego wyeliminowaniem z uwagi na nieadekwatność rozwiązań w stosunku do obecnie istniejącego stanu faktycznego. Wskazać pozostaje, iż w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano generalnie uprawnienie gminy do kształtowania polityki przestrzennej na terenie swojej właściwości, jako przejawu zagwarantowanej Konstytucją suwerenności w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej również. Stąd to do wyłącznej kompetencji rady gminy – poza wyjątkami szczegółowo wyartykułowanych w ustawie – należy kompetencja w zakresie kształtowania charakteru obszarów położonych na jej terenie. Stosownie bowiem do art. 32 ust. 2 zd. 2 tej ustawy to rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27. Oznacza powyższe, iż rada gminy w każdym czasie może dojść do przekonania, iż zapisy planu miejscowego są nieaktualne jednakże w takim przypadku nie jest uprawniona do uchylenia takiego zapisu obowiązującego planu miejscowego, jak to uczyniono w rozpoznawanej sprawie, lecz do przeprowadzenia procedury określonej w art. 27 ustawy o pizp. Stwierdzenie nieaktualności planu jest efektem samodzielnej oceny gminy, iż przyjęte przez radę i obowiązujące na terenie gminy akty kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej są nieadekwatne do istniejących uwarunkowań faktycznych, a w konsekwencji nie są w przyjętym kształcie instrumentami zapewniającymi prawidłowe prowadzenie polityki przestrzennej, redefiniowanej przez radę gminy w związku z zaistniałymi okolicznościami. Skoro zatem z uwagi na zastrzeżenia właściciela działek o nr "[...]" rada gminy doszła do przekonania, iż zapisane w planie wymagania co do linii zabudowy w stosunku do krawędzi drogi powiatowej nie odpowiadają już dzisiejszym warunkom, winna dokonać redefinicji zapisów tam istniejących w ramach posiadanej samodzielności planistycznej i wówczas podjąć działania zmierzające do zmiany w tym zakresie obecnie obowiązującego planu miejscowego w obrębie geodezyjnym W. Gminy. Nie do przyjęcia jest bowiem pogląd Gminy, iż w takim przypadku nie ma ona obowiązku dokonania w takim zakresie zmian do istniejącego planu, bowiem wymagany skutek osiągnięty zostanie także poprzez uchylenie istniejącego planu w stosunku do tego terenu bez konieczności przeprowadzania skomplikowanej procedury planistycznej. W tym miejscu wskazać pozostaje, iż uchylenie istniejącego planu miejscowego we wskazanym wyżej zakresie stanowi w ocenie Sądu w istocie zmianę obecnie istniejącego planu miejscowego dla tego terenu, gdyż de facto podjętą uchwałą dokonano zmiany w istniejącym planie miejscowy zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego W. Oznacza powyższe, iż w każdym takim przypadku podjecie uchwały w tym zakresie wymagało przeprowadzenia stosowniej procedury, zgodnie z art. 27 ustawy o pizp. W istocie bowiem skarżoną uchwałą, w której orzeczono o uchyleniu istniejącej uchwały dotyczącej zmiany planu miejscowego dla określonego terenu spowodowano jego zmianę. Zatem wymagane było poprzedzenie takiej uchwały przeprowadzeniem stosowniej procedury w tym zakresie. Odnośnie zarzutów Gminy, iż przeprowadzenie procedury zmierzającej do zmiany planu miejscowego jest zbyt czasochłonne, zaś wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy - w przypadku braku planu miejscowego - zdecydowanie krótszą procedurą, nie ma żadnego znaczenia w rozpoznanej sprawie, gdyż przepis art. 27 ustawy jednoznacznie określa, iż w każdym przypadku zmiany planu musi być zachowana procedura planistyczna jak dla uchwalenia planu. Bez znaczenia także pozostaje charakter planowanych zmian. Poza tym zwrócić należy także uwagę na niekonsekwencję w stanowisku prezentowanym przez Gminę, bowiem w odpowiedzi na skargę reprezentuje ona pogląd, iż uchylenie planu miejscowego nie wymaga od rady gminy żadnej procedury, podczas gdy w podstawie prawnej skarżonej uchwały powołano jednakże art. 20 ustawy o pizp, który określa wymogi uchwalania przez radę gminy planu miejscowego. Skoro zatem jak wskazano w odpowiedzi na skargę brak jest regulacji dotyczącej uchylenia istniejącego planu miejscowego, to wobec powyższego niekonsekwentne jest powoływanie przez radę w podstawie prawnej przepisu regulującego uchwalanie planu miejscowego, skoro podjęta uchwała nie stanowiła o uchwalaniu planu miejscowego lecz o jego uchyleniu w odniesieniu do określonych działek geodezyjnie wydzielonych. W tym stanie rzeczy Sąd uznając za zasadne zarzuty naruszenia prawa, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Nr "[...]" z dnia "[...]" uchylającej uchwałę w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego Gminy w obrębie geodezyjnym W. Sąd rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały podjął w oparciu o art. 152 wyżej powołanej ustawy.