II SA/Ol 58/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę - umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. G. kwotę 740,- zł (słownie: siedemset czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005r. sygn. akt "[...]" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpatrzeniu skargi J. G., uchylił decyzję Wojewody z dnia "[...]" 2003r Nr "[...]" utrzymującą w mocy decyzję Starosty E. z dnia "[...]" 2003r. Nr "[...]" o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Centrum Handlowo-Usługowego A przy ul. "[...]" w E. dla B Sp. z o.o. w E.. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśniono, iż zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego postępowanie przed organami administracji publicznej jest dwuinstancyjne co oznacza, iż w przypadku wniesienia odwołania organ je rozpoznający nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej pod kątem jej zgodności z prawem, lecz musi sprawę rozpatrzyć na nowo, a w tej sprawie wymóg ten nie został zachowany. Po pierwsze Sąd zwrócił uwagę, iż stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane organ zobowiązany jest do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mając na uwadze, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza podstawowe kierunki ukształtowania inwestycji w sposób wiążący, tak dla projektanta budowy oraz dla organu wydającego pozwolenie na budowę. W rzeczonej sprawie Prezydent Miasta E. decyzją z dnia "[...]" 2002r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie Centrum Handlowo-Usługowego zlokalizowanego przy ul. "[...]" w E., przy czym inwestycja ta obejmuje m.in. budowę hali o powierzchni sprzedażowej 1990 m2. Wprawdzie w przedłożonym projekcie budowlanym inwestor określił, iż powierzchnia sprzedażowa wynosi 1922,40 m2 lecz sposób jej ustalenia, wobec zarzutu skarżącego, budzi poważne wątpliwości, gdyż inwestor wyodrębnił poza nią powierzchnię pomocniczą sali sprzedaży samoobsługowej (bez określenia co kryje się pod tym pojęciem) o powierzchni 1241,50 m2, a także strefę kasową o powierzchni 142,2 m2. Poza tym z projektu wynika, iż wyodrębniono również tzw. powierzchnię ajencyjną, która będzie przeznaczona na wynajem dla celów usługowo-handlowych. Wobec takich zapisów zamieszczonych w projekcie niezbędnym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu l Sygn. akt II SA/Ol 58/06 ustalenia, czy faktycznie projektowany obiekt nie przekracza dopuszczalnej powierzchni sprzedaży określonej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto sąd wskazał, iż skarżący uzyskał prawo do nieruchomości z dniem uprawomocnienia się postanowienia sądu o przysądzeniu prawa własności tj. z dniem 24 lipca 2004r, a wobec tego z chwilą swojego zgłoszenia do toczącego się postępowania uzyskał przymiot strony tego postępowania. Skoro skarżący nie brał udziału w postępowaniu prowadzonym przed organem l instancji twierdząc jednocześnie, że wydane pozwolenie narusza jego prawa, to organ odwoławczy winien był zwrócić się do strony skarżącej o sprecyzowanie zarzutów, a następnie rozpatrzeć je w toku postępowania odwoławczego. Z zaskarżonej decyzj nie wynika aby Wojewoda odniósł się do kwestii ewentualnego naruszenia interesów skarżącego. Po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego, Wojewoda, decyzją z dnia "[...]" 2005r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3, art. 105 § 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. G. od decyzji Starosty E. z dnia "[...]" 2003r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Centrum Handlowo - Usługowego A na działkach o nr geod. "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", , "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" przy ul. "[...]" w E. dla B Sp. z o.o. w E., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w toku postępowania ustalono, że w dniu 9 listopada 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E., po rozpatrzeniu wniosku inwestora, udzielił B Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie Centrum Handłowo-Usługowego A. Wobec tego uznano, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia bezprzedmiotowości prowadzenia dalszego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wskazanego wyżej Centrum. Wojewoda podniósł, iż przed wydaniem w tej sprawie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uległ zmianie stan faktyczny sprawy. Stosownie zaś do art. 105 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Fakt zrealizowania inwestycji w stosunku do której toczyło się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę czyni to postępowanie bezprzedmiotowym, co stanowi przesłankę jego umorzenia. Organ odwoławczy podniósł, iż inwestycja została zrealizowana w oparciu o prawomocne pozwolenie na budowę wydane przez Starostę E., które następnie zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody z dnia "[...]" 2003r. Mimo wniesienia skargi od tej decyzji, Sąd nie wstrzymał jej wykonania Sygn. akt II SA/Ol 58/06 stosownie do art. 61 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec czego inwestor mógł taką decyzję wykonać. Decyzję tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J. G., który wniósł o jej uchylenie i powtórne rozpatrzenie sprawy zgodnie z sentencją wyroku WSA w Olsztynie z dnia 25 stycznia 2005r. Zarzucił, iż organ odwoławczy całkowicie pominął okoliczność, iż organy administracji zatwierdziły projekt budowlany w zakresie wielkości powierzchni sprzedażowej zrealizowanego obiektu handlowego niegodnie z przepisami prawa, co stanowi naruszenie art. 156 § 1 Kpa. Nadto z uwagi na charakter podniesionych zarzutów dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy Wojewoda winien rozstrzygnąć sprawę zgodnie z wytycznymi wyroku Sądu oraz art. 7 i 8 Kpa w zakresie respektowania praw obywatela w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca podkreśliła, że postępowanie organu odwoławczego nie tylko uniemożliwiło wyjaśnienie wątpliwości powziętych przez Sąd lecz także co do zasady zamknęło stronie drogę do dochodzenia jej praw. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, iż organ odwoławczy w ramach uprawnień kontrolnych ocenia materiał dowodowy uwzględniając stan faktyczny w czasie wydania decyzji przez organ l instancji, jak i zmiany stanu faktycznego które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji przez organ l instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. Wyjaśnił, iż zanim zapadł wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 stycznia 2005r. sygn. "[...]" w sprawie uległ zmianie stan faktyczny, gdyż wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie Centrum Handlowo-Usługowego A. Zakończenie inwestycji spowodowało zmianę stanu faktycznego tej sprawy. W piśmie procesowym z 25 lutego 2006r. J. G., wniósł na podstawie art. 145 § 1 Kpa o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją Wojewody, bowiem zarzut dotyczący niezgodności wydanego pozwolenia na realizację inwestycji z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje potwierdzenie w stanowisku Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 stycznia 2006r. skierowanym do podległych mu służb, z którego wynika, iż nie jest dopuszczalne w projekcie budowlanym dzielenie powierzchni pomieszczenia sprzedaży detalicznej na strefy sprzedaży, kasowe lub komunikacyjne. W kolejnym piśmie z dnia 3 lipca 2006r. skarżący dodatkowo podniósł, iż sentencja decyzji o pozwoleniu na budowę obejmuje m.in. działkę o nr geod. "[...]", która nie była objęta decyzją Prezydenta Miasta E. ustalającą warunki zabudowy i Sygn. akt 11 SA/Ol 58/06 zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji budowy Centrum Handlowo - Usługowego A przy ul. "[...]" w E. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesiono. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm., zwanej dalej ustawą ppsa.). Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa). Z akt administracyjnych przekazanych sądowi wynika, że sprawa dotycząca wydanego przez Starostę E. w dniu "[...]" 2003r. pozwolenia budowlanego dla inwestycji polegającej na budowie Centrum Handlowo-Usługowego "[...]" przy ul. "[...]" w E. dla B Sp. z o.o. w E., utrzymanego następnie w mocy decyzją Wojewody z dnia "[...]" 2003r. była już poddana kontroli sądowej. W wyroku z dnia 25 stycznia 2005r. (sygn. akt "[...]"), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił wcześniejszą decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wyroku Sąd dokonał oceny prawnej obejmującej wskazania co do dalszego postępowania w tej sprawie. Wynikało z niej, iż organ odwoławczy ma dokonać jednoznacznych ustaleń we wskazanym przez Sąd kierunku, które to wskazania w kolejnej decyzji tego organu nie zostały uwzględnione. Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazaniach do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Powyższa norma oznacza, iż orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 czerwca 1999r. sygn. akt IV SA 587/97 Lex 47823 wyjaśnił, iż "w sytuacji, kiedy Sąd stwierdza istotne uchybienia w postępowaniu dowodowym, uniemożliwiające mu rozstrzygnięcie finalne, uchyla zaskarżony akt i przekazuje sprawę organowi Sygn. akt II SA/Ol 58/06 administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia. W takiej sytuacji organ jest związany wskazaniem Sądu co do uzupełnienia postępowania. Jeśli uzupełnione postępowanie wskazuje na zasadność poprzedniej decyzji, nic nie stoi na przeszkodzie wydaniu identycznego rozstrzygnięcia". Stanowisko takie zostało zaprezentowane także w wyroku tego Sądu z 5 grudnia 1999r. IV SA 770/97, Lex 47331. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 1999r. sygn. akt l SA 1089/99, Lex 48019 wyraził natomiast pogląd, iż "nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w trybie przewidzianym. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu". Wprawdzie poglądy te zostały wypowiedziane na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (art. 30) , jednakże w pełni zachowały swoją aktualność na gruncie obecnej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni je podziela. Ocena prawna, o której mowa wyżej jest jednakże wiążąca tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Traci moc wiążącą w razie zmiany ustawy, w wypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz po wzruszeniu tego orzeczenia w trybie przewidzianym ustawą o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższe stanowisko nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2000r, sygn. l SA/Ka 2408/98, niepublikowany, wyrok NSA-OZ w Rzeszowie z 1 października 2001 r. sygn. SA/Rz 434/00, Palestra 2002, nr 9-10, s. 199) jak i w piśmiennictwie (por. T. Woś: (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska,: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004). W takiej sytuacji organ, rozpatrując sprawę powtórnie, powinien postąpić tak, jak gdyby sprawa nie była przedmiotem wcześniejszego rozstrzygnięcia sądowego. Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych wynika, iż w rzeczonej sprawie prawidłowo Wojewoda ustalił, iż doszło do zmiany stanu faktycznego, jednakże podjęte przez niego rozstrzygnięcie jest wadliwe. Decyzją z dnia "[...]" 2004r. nr "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. udzielił pozwolenia na użytkowanie Centrum Handlowo -Usługowego A przy ul. "[...]" w E. Wprawdzie jak podniósł Wojewoda powyższa decyzja została wydana przed poprzednim wyrokiem WSA w Olsztynie wydanym w tej sprawie (z 25 stycznia 2005r.), jednakże wskazać w tym miejscu należy, Sygn. akt II SA/Ol 58/06 iż sąd administracyjny nie jest uprawniony do rozpatrywania w związku z wniesioną skargą okoliczności, które powstały po wydaniu zaskarżonego aktu (decyzji) lub czynności. Jego funkcje są bowiem odmienne od celów i zadań organu odwoławczego, który w postępowaniu w drugiej instancji ma obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy In merito. Kontrolny charakter postępowania sądowo-administracyjnego i kasacyjny (co do zasady) model orzekania przez sąd wymagają przyjęcia jako reguły, że za punkt odniesienia przy formułowaniu normy dopełnienia, w stosunku do które} kontrola jest dokonywana będzie stan prawny obowiązujący w dniu wydania zaskarżonego aktu a nie dzień orzekania Sądu. Takie stanowisko zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2005r. sygn. akt OSK 1660/04, niepublikowany, i Sąd w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podziela. Oznacza to zatem, iż przy poprzednim wyrokowaniu Sądu nie mogła być uwzględniona okoliczność wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. decyzji w dniu "[...]" 2005r. skoro podjęta ona została po wydaniu zaskarżonej wówczas decyzji Wojewody z dnia "[...]" 2003r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. W obecnym natomiast postępowaniu, okoliczność powyższa ma wpływ na możliwość dalszego merytorycznego orzekania w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji, która została już zrealizowana i wydano pozwolenie na jej użytkowanie. Decyzja na wykonanie robót budowlanych może bowiem dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę po ukończeniu robót budowlanych nie miałoby oparcia w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, póz. 2016, ze zm.). Przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast przepis art. 32 ust. 4a stanowi, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1. Przedstawiony pogląd wyrażany jest zarówno w orzecznictwie ( por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 października 1998r. sygn. IV SA 1869/96, niepublikowany, wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2000r. sygn. IV SA 1164/98, niepublikowany wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 marca 2005r. , sygn. II SA/Lu 118/05, niepublikowany), jak i w doktrynie ( por. J. Siegeń: "Prawo budowlane. Komentarz", Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2003, s. 209, E. Radziszewski :"Prawo budowlane. Przepisy i komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 73). Sygn. akt II SA/Ol 58/06 Także pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy - Prawo budowlane z 1974r,. utrwalony był pogląd o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę w przypadku zakończenia budowy. Zatem prawidłowo organ odwoławczy wywodzi w zaskarżonej decyzji, iż stosownie do art. 105 § 1 Kpa organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Podjęte jednakże w tej sprawie rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z uzasadnieniem decyzji. Z rozstrzygnięcia Wojewody wynika bowiem (art. 138 § 1 pkt 3 Kpa), że umorzone zostało postępowanie odwoławcze, nie zaś postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę Centrum Handlowo - Usługowego A przy ul. "[...]" w E. W tym miejscu należy wyjaśnić organowi odwoławczemu, że zasadniczo istnieją tylko dwie sytuacje wypełniające przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, a to skuteczne cofnięcie odwołania oraz stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wykazał aby wystąpiła którakolwiek z tych przesłanek uprawniająca go do umorzenia postępowania odwoławczego. W katalogu rozstrzygnięć, które organ odwoławczy może podjąć w sytuacji stwierdzenia, iż w rozpatrywanej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania istnieje natomiast art. 138 § 1 pkt 2 Kpa tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania l instancji. Różnica pomiędzy wskazanymi rozstrzygnięciami jest zasadnicza, gdyż na skutek orzeczenia o umorzeniu postępowania odwoławczego pozostaje w obrocie prawnym decyzja organu l instancji podjęta w sprawie, zaś w drugim przypadku zostaje taka decyzja wyeliminowana z obrotu prawnego. Skutek podjętych rozstrzygnięć jest zatem zupełnie odmienny. Podjęte w niniejszej sprawie przez Wojewodę rozstrzygnięcie spowodowało, że w obrocie prawnym pozostała decyzja organu l instancji o udzieleniu pozwolenia na budowę ww. Centrum, której ewidentne uchybienia wykazał Sąd w swoim poprzednim orzeczeniu. Pozostawienie jej w obrocie prawnym pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego jak również jest nie do zaakceptowania wobec konstytucyjnej zasady praworządności -art. 7 Konstytucji RP. Wobec powyższego uznać należy, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 póz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty postępowania na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.