II SA/Ol 583/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2024 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia przyczyn wystąpienia plam wilgoci na ścianie pokoju, wykonania robót w budynku w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach i nieodpowiedniego stanu technicznego budynku 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2) zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. M. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz radcy prawnego A. S. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Postanowieniem z 19 marca 2024 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piszu (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "PINB"), po rozpoznaniu wniosku B. M. (dalej jako: "skarżąca", "strona"), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie: 1) ustalenia przyczyn wystąpienia plam wilgoci na ścianie pokoju w lokalu mieszkalnym nr 2, należącym do wnioskodawczyni, zlokalizowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w O. przy ul. (...); 2) wykonania robót w ww. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach; 3) nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego w O. przy ul. W. (...). W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w wyniku skargi strony w sprawie montażu rury kanalizacyjnej na ścianie zewnętrznej budynku i podłączenia jej do kanalizacji oraz termomodernizacji budynku nr 10, PINB przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dwukrotnie dokonując czynności kontrolnych. Poinformował skarżącą o braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów Prawa budowlanego i o skutkach ponowienia skargi w przypadku jej bezzasadności. Wskazał, że załatwienie sprawy pismem, w sytuacji braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego jest zgodne z wytycznymi Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "GINB") oraz dobrymi praktykami wskazanymi przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, w których powołano orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ podniósł, że nowelizacją Prawa budowlanego z 19 września 2020 r., wprowadzono przepisy 53a i 72a, zgodnie z którymi postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy oraz w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego, wszczyna się z urzędu. Dodał, że niniejsze postanowienie uruchomi zapewne kontrolę instancyjną, czego w istocie domagała się skarżąca. Na ww. postanowienie organu pierwszej instancji, zażalenie wniosła skarżąca, wnosząc o jego zmianę i ustalenie, że budynek mieszkalny przy ul. W. (...) w O. jest w nienależytym stanie technicznym, co uzasadnia wszczęcie przez PINB postępowania administracyjnego z urzędu, w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, stosownie do treści art. 72a tej ustawy oraz w kierunku niezgodności przeprowadzonych przez zarządcę nieruchomości robót budowlanych w postaci termomodernizacji elewacji zewnętrznej budynku w sposób niezgodny z warunkami technicznymi budynków. Zarzuciła, że uzasadnienie odmowy wszczęcia postępowania jest nieprawidłowe, poprzez powoływanie się na wytyczne GINB i dobre praktyki, które nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego. Postanowieniem z 28 czerwca 2024 r., Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB", "organ odwoławczy"), utrzymał zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia WINB opisał stan faktyczny sprawy i podał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a."), organ jest zobowiązany wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. WINB stwierdził, że w sprawie zachodzą oczywiste przesłanki negatywne/formalne, uniemożliwiające wszczęcie wnioskowanego postępowania, z uwagi na treść art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Przepis ten jest przepisem szczególnym względem art. 61 k.p.a. Z tego względu zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Ostatecznie WINB wskazał jednak, że w zawiadomieniu o sposobie załatwienia skargi strony nie przesądził o wykluczeniu wszczęcia postępowania przez organ pierwszej instancji z urzędu. Przeciwnie, w powołanym zawiadomieniu wskazano, że w trybie skargowym organ wyższego stopnia nie dokonuje oceny prawidłowości zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi na praworządność. Tym samym, w postępowaniu skargowym nie ocenia się sprawy co do meritum. WINB podkreślił, że PINB potwierdził protokolarnie w lokalu nr 4 zawilgocenie ściany w salonie na długości 1 m, w miejscu montażu rury kanalizacyjnej w dociepleniu obiektu w elewacji od podwórza. Zatem PINB winien rozważyć przeprowadzenie dodatkowych czynności kontrolnych oraz weryfikację zasadności wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego, (celem weryfikacji, czy stan techniczny lokalu nr 4 jest efektem niewłaściwego użytkowania lokalu, czy też ma związek z pracami budowlanymi wykonanymi na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej ww. budynku). W skardze na ww. postanowienie, skarżąca zarzuciła naruszenie: a) art. 182 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 61a § 1 k.p.a., a wynikające z tego przepisu uprawnienie prokuratora do żądania wszczęcia postępowania stanowi wyjątek, wyłączający w praktyce "inną uzasadniona przyczynę" w rozumieniu art. 61a k.p.a. w postaci art. 53a Prawa budowlanego, czemu zresztą wprost dał wyraz PINB odsyłając skarżącą do możliwości zwrócenia się do Prokuratury Rejonowej w celu swoistego "obejścia" wyłączenia trybu wnioskowego w odniesieniu do przepisów rozdziału 5a Prawa budowlanego; b) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez oddalenie zażalenia i utrzymanie w mocy postanowienia PINB w sytuacji, gdy na stronie drugiej postanowienia wprost wskazano fakt, że organ pierwszej instancji nie odniósł się zarówno do treści zarzutów zawartych w zażaleniu, jak i nie wspomniał nawet jednym zdaniem w przedmiocie zasadności zmiany bądź uchylenia zaskarżonego postanowienia; c) art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie prawne zaskarżonego postanowienia w postaci nieprzywołania tytułu aktu prawnego stanowiącego podstawę prawną jego wydania, ze wskazaniem wyłącznie nazwy i numeru publikatora urzędowego; d) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez nieprawidłowe, lakoniczne uzasadnienie postanowienia, w szczególności oparcie go głównie na wyrwanych z kontekstu tezach orzeczeń sądów administracyjnych, przy równocześnie niewielkiej inicjatywie własnej organu w tym zakresie, brak opisu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, niewskazanie wytycznych dla organu pierwszej instancji odnośnie sposobu załatwienia sprawy, szczególnie w przedmiocie zasadności wszczęcia postępowania, jeżeli nie w trybie wnioskowym, to z urzędu; e) art. 8 § 1 k.p.a., poprzez istotne naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywatela do państwa i równego traktowania, w tym zwłaszcza niekonsekwencji w zakresie wcześniejszego działania zarówno własnego, jak i organu pierwszego stopnia, przejawiające się w odmowie wszczęcia postępowania, mimo aktywnego udziału prokuratora i mimo wcześniejszego wskazania, że jego inicjatywa w swoisty sposób "przełamuje" zasadę oficjalności oraz działania organu z urzędu. Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez nakazanie WINB wszczęcia oraz merytorycznego prowadzenia postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WINB do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu poparł skargę i wniósł o przyznanie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wyjaśniając, że WINB nie może "wymusić" na właściwym organie pierwszej instancji wszczęcia z urzędu określonego postępowania administracyjnego. Z tego względu organ odwoławczy wskazał jedynie, że PINB winien rozważyć przeprowadzenie dodatkowych czynności kontrolnych; nie są to jednak wiążące zalecenia dla tego organu, ponieważ to PINB jest organem właściwym do wszczęcia postępowania z urzędu. Pismem z 8 listopada 2024 r., skargę poparła pełnomocnik wyznaczona z urzędu dla skarżącej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i żądanie strony. Ponadto zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 53a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej jako: "P.b."), poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie: a) ustalenia przyczyn wystąpienia plam wilgoci na ścianie pokoju w lokalu należącym do skarżącej; b) wykonania robót w przedmiotowym budynku w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach; c) nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalnego w O. przy ul. W. (...), podczas gdy art. 53a P.b. nie stanowi samodzielnej podstawy odmowy wszczęcia postępowania, a żądanie domagającej się prowadzenia postępowania w wyżej wskazanym przedmiocie, która powołuje się na swój interes prawny w takim postępowaniu, powinno być rozpatrzone pod kątem istnienia tego interesu oraz w kontekście zarzucanych przez nią naruszeń prawa w zakresie prawidłowości wykonania robót, odpowiedniego stanu technicznego budynku i przyczyn wilgoci, która pojawiła się dopiero po przeprowadzeniu prac budowlanych; 2) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia przyczyn odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy z przepisu tego wynika obowiązek zawarcia w decyzji wyczerpującego i przekonującego uzasadnienia i wyjaśnienia rozstrzygnięcia; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie czy stan techniczny przedmiotowego budynku budzi uzasadnione wątpliwości, okoliczności i czasu powstania plam wilgoci na ścianach lokalu skarżącej oraz potencjalnego przyczynienia się wykonywanych prac budowlanych do powstawania plam wilgoci. Nadto pełnomocnik wniosła o przyznanie jej wynagrodzenia według norm przepisanych, ponieważ nie zostało ono opłacone ani w całości, ani w części przez stronę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola sądowa legalności zaskarżonego postanowienia, przeprowadzona stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.") wykazała bowiem, że podlegający kontroli akt został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej, skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem przepisów ustawy, uregulowane w rozdziale 5b P.b., może być prowadzone wyłącznie z urzędu, czy też możliwe jest wszczęcie takiego postępowania na wniosek strony. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma zatem ocena prawidłowości zastosowania przez organy art. 53a ust. 1 P.b. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż WINB uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. WINB stwierdził, że art. 53a ust. 1 P.b. jest przepisem szczególnym względem art. 61 k.p.a., a zdaniem organu odwoławczego z brzmienia tego przepisu wynika, iż postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy wszczyna się wyłącznie z urzędu. Orzecznictwo sądów administracyjnych na tle stosowania ww. regulacji nie jest jednolite. W części orzeczeń sądowych prezentowany jest pogląd, że postępowania toczące się na podstawie przepisów zawartych w rozdziale 5b P.b. prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu, za czym przemawia zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia art. 53a ust. 1 (a także art. 72a P.b.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, zawartej w uzasadnieniu wyroku z 29 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 253/22, (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA), wniosek taki należy wyprowadzić z nowelizacji przepisów regulujących postępowanie naprawcze, wprowadzonych do porządku prawnego na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), obowiązującej od 19 września 2020 r. oraz uzasadnienia projektu tej ustawy, w którym wskazano, że wprowadzenie przepisu art. 53a było konieczne ze względu na brak jednolitego orzecznictwa w tym zakresie oraz różne praktyki organów nadzoru budowlanego w przypadku wymienionych postępowań. Wobec tego nowelizacja ta przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu. Podobnie stwierdził WSA w Gdańsku w wyroku z 22 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 442/21 (CBOSA), iż brzmienie art. 72a P.b. prowadzi do wniosku, że postępowanie może zostać wszczęte przez organ wyłącznie z urzędu (a nie na wniosek strony). Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lutego 2023 r., sygn. II OSK 2827/21 (CBOSA) uznał, że wykładnia przepisu art. 53a P.b. nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż postępowania uregulowane w rozdziale 5a (aktualnie 5b – dopisek tutejszego Sądu), są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności. Przeciwny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 409/23 (CBOSA) uznając, iż zasada oficjalności nie stanowi samodzielnej podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, gdy z żądaniem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego bądź naprawczego występuje osoba powołująca się na swój interes prawny. Rozważania w przedmiotowym zakresie należy więc rozpocząć przytoczeniem treści przepisu art. 53a ust. 1 P.b. Stanowi on, że postępowanie uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Wymieniony przepis został zamieszczony w rozdziale 5b zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy". Z brzmienia ww. art. 53a P.b. nie wynika jednak wprost, że wszczęcie tego rodzaju postępowania zostało ograniczone do inicjatywy organu, a pozbawiono możliwość zainicjowania takiego postępowania przez inny podmiot. Ustawodawca nie użył w nim bowiem słowa "wyłącznie" lub "tylko". Również z treści uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej Prawo budowlane (druk nr 121 Sejmu IX kadencji, dostępny na stronie sejm.gov.pl) w zakresie wprowadzonego art. 53a P.b., nie można wysnuć wniosku, iż zamiarem ustawodawcy wprost było wykluczenie możliwości wszczęcia postępowania z inicjatywy zewnętrznego podmiotu, powołującego się na swój interes prawny i domagającego się wszczęcia postępowania wobec podnoszonych naruszeń przepisów Prawa budowlanego. Zatem skoro wykładnia językowa nie jest wystarczająca do odkodowania treści normy prawnej zawartej w art. 53a ust. 1 P.b., to podczas stosowania tej należy regulacji sięgnąć do innych metod wykładni – w tym dyrektyw wykładni systemowej i celowościowej. Stanowisko dopuszczające wszczęcie tego rodzaju postępowania na wniosek zostało wyrażone także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 76/22 (CBOSA), w którym NSA stwierdził, że ww. przepis jedynie dookreśla, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane wszczynać i prowadzić z urzędu postępowania legalizacyjne i naprawcze, co jednak nie oznacza, że złożenie wniosku uprawnionego podmiotu nie rodzi obowiązku wszczęcia takiego postępowania. Tutejszy Sąd w pełni zgadza się z argumentacją NSA zawartą w tym wyroku. Gdyby prawodawca chciał kategorycznie wykluczyć dopuszczalność uruchomienia procedur ujętych w rozdziale 5b P.b. na skutek interwencji podmiotu powołującego się na swój interes prawny i wywodzącego o naruszeniu przepisów prawa budowlanego, to użyłby określnika, będącego synonimem "jedynie" bądź "tylko". Także w ww. wyroku sygn. akt II OSK 409/23 NSA stwierdził, iż przepis art. 53a ust. 1 P.b. należy wykładać w taki sposób, że konkretyzuje on uprawnienie i obowiązek wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego lub naprawczego, gdy zachodzi taka potrzeba, jednak nie reguluje sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowania osoba mająca w tym interes prawny. Względy systemowe w tym konstytucyjne i funkcjonalne, pozwalają w drodze wykładni omawianego przepisu wywieść, że jego wprowadzenie nowelizacją z 13 lutego 2020 r. nie stanowi takiej zmiany normatywnej, która prowadziłaby do wykluczenia inicjowania postępowań naprawczych i legalizacyjnych wnioskami kierowanymi do organu nadzoru przez uprawnione podmioty, powołujące się na przysługującą im na gruncie ustawy Prawo budowlane ochronę przed robotami budowlanymi prowadzonymi z naruszeniem prawa. W ocenie NSA, sama intencja usunięcia rozbieżności w orzecznictwie, na którą powołuje się uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej Prawo budowlane, nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do takiej zmiany normatywnej, która miałaby polegać na pozbawieniu inicjowania postępowań wymienionych w art. 53a ust. 1 P.b. przez podmioty mające status strony w myśl art. 28 k.p.a. Nadto NSA stwierdził, iż regulacja zawarta w art. 53a ust. 1 P.b. musi być interpretowania nie tylko przez pryzmat założenia, że organy budowlane będą rzetelnie wszczynać i prowadzić omawiane postępowania. Trzeba mieć też na uwadze również przypadki, gdy właściwe organy nie podejmą wymaganych działań w następstwie wniosków składanych przez podmioty posiadające interes prawny w tego rodzaju sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela. Przy założeniu takiego rozumienia treści art. 53a ust. 1 P.b., jaki przyjęły organy orzekające w sprawie, osoba bezskutecznie wnioskująca o wszczęcie postępowania określonego w art. 53a ust. 1 P.b. nie mogłaby uzyskać pełnej ochrony prawnej, co prowadziłoby do znaczącego osłabienia ochrony osób trzecich będących właścicielami nieruchomości, narażonych na naruszenia działaniami inwestora podejmowanymi niezgodnie z prawem. Nie jest zaś dopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym zamykanie podmiotowi mającemu interes prawny drogi do postępowania administracyjnego, a w konsekwencji drogi sądowoadministracyjnej, w przypadku arbitralnych działań organów nadzoru budowlanego, skutkujących nienależytą kontrolą robót budowlanych realizowanych z naruszeniem prawa (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2096/22, LEX nr 3702524). W szczególności tutejszy Sąd zgadza się z poglądem, że obowiązek wszczynania wyłącznie z urzędu postępowań określonych w art. 53a ust. 1 P.b. nie będzie gwarantować w sposób wystarczający właściwego poziomu ochrony interesu prywatnego podmiotów narażonych na skutki nielegalnych robót budowlanych. Przekonująca jest argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami powinny być więc wykładane przepisy prawa budowlanego, które mają wpływ na prawo sąsiedzkie. Jeżeli więc w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę obowiązuje szereg przepisów podporządkowanych ochronie interesów właścicieli (użytkowników wieczystych, zarządców) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu - art. 28 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. e, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit d i pkt 2 P.b. – to tym bardziej w przypadkach realizacji robót budowlanych z naruszeniem prawa, powinny być zapewnione instrumenty gwarantujące ochronę prawa osób trzecich do niezakłóconego korzystania z ich własnych nieruchomości (obiektów budowlanych). W ocenie składu orzekającego tutejszego Sądu nie do zaakceptowania byłaby sytuacja, że w przypadku robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa, niekorzystnie oddziałujących na nieruchomości sąsiednie, ich właściciele pozbawieni byliby prawa wnioskowania o wszczęcie odpowiedniego postępowania legalizacyjnego lub naprawczego z tej tylko przyczyny, że przepis art. 53a ust. 1 (art. 72a) P.b. stanowi o wszczynaniu takich postępowań z urzędu. Dokonując zatem prokonstytucyjnej systemowej i celowościowej wykładni art. 53a ust. 1 P.b., należy stwierdzić, że niezależnie od unormowania zawartego w tym przepisie, podmioty uprawnione w myśl art. 28 k.p.a. zachowują prawo inicjowania postępowań w sprawach robót budowlanych prowadzonych z naruszeniem prawa. Tylko takie rozumienie wymienionych przepisów gwarantuje bowiem poszanowanie uniwersalnych standardów ochrony praw jednostki w postępowaniu administracyjnym, w tym respektowanie zasady sprawiedliwości proceduralnej, wyznaczonych przepisami Konstytucji RP. Przedstawiona sprzeczność art. 53a ust. 1 (art. 72a) P.b., w jego literalnym brzmieniu, z innymi regulacjami ustawy Prawo budowlane oraz zasadami konstytucyjnymi przemawia za taką interpretacją, która uwzględnia systemowy i funkcjonalny kontekst wymienionych przepisów. Zgodzić się również należy z poglądami doktryny, że wykładnia prawa administracyjnego, tak jak prawo administracyjne, ma służyć przede wszystkim administrowanym – a więc stronom – chroniąc je przed arbitralnością administracji (zob. Z. Duniewska, Wybrane aspekty wykładni prawa administracyjnego (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego, J. Zimmermanna [red.], s. 666). Z tego względu interpretując przepisy ustawy P.b. należy kierować się tym, aby obowiązujące regulacje służyły efektywnemu przeciwdziałaniu przypadkom samowoli budowlanej, które są zjawiskiem szkodliwym społecznie. Brak jest natomiast podstaw, by uznać, że obowiązek wszczynania z urzędu postępowań określonych w art. 53a ust. 1 P.b. będzie gwarantować w sposób wystarczający właściwy poziom ochrony interesu publicznego oraz interesu prywatnego podmiotów narażonych na skutki nielegalnych robót budowlanych (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2096/22, LEX nr 3702524). Przychylając się do argumentacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołanej w sprawach o sygn. akt II OSK 76/22, II OSK 2096/22 i II OSK 409/23, tutejszy Sąd uznał, że art. 53a ust. 1 (art. 72a) P.b. nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem uprawnionego podmiotu, jakim bez wątpienia jest w sprawie skarżąca. W konsekwencji, organ nadzoru budowlanego orzekający w sprawie w pierwszej instancji nie był uprawniony do wydania postanowienia na podstawie 61a k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 P.b. WINB natomiast wadliwie utrzymał w mocy to postanowienie, z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Wykazana niespójność działań organów obu instancji, wynikająca z błędnej wykładni art. 53a ust. 1 i art. 72a P.b., skutkowała następnie naruszeniem przepisów art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 61a ust. 1 k.p.a., przez wadliwą odmowę wszczęcia postępowania, podczas gdy nie zachodziły przeszkody podmiotowe lub przedmiotowe do przeprowadzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych określonych przez skarżącą Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy nadzoru budowlanego uwzględnią przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi, orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, rozstrzygnięto w oparciu o art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2023 r. poz. 2437) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt. SK 85/22, OTK-A 2023/41, w którym Trybunał Konstytucyjny wskazał, że niezależnie od tego, czy pomoc prawna jest udzielana z urzędu, czy z wyboru, przysługiwać powinno takie samo wynagrodzenie.