II SA/Gd 442/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi C. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 maja 2021 r., Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie stanu technicznego oddala skargę. C. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 maja 2021 r. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 14 września 2020 r. C. S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego publicznej drogi gminnej nr [..], łączącej wieś L. z DK nr [..] na odcinku ok. 110 m przylegającym do działki nr [..]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 2 marca 2021 r. poinformował C. S., że w związku z jego wnioskiem przeprowadzono oględziny ww. nieruchomości i nie stwierdzono podstaw wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego złego stanu jezdni gruntowej w myśl art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ wyjaśnił też, że nie może nakazać przebudowy drogi, a jedynie sprawdzić jej stan techniczny, co uczynił w trakcie oględzin. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając zażalenie skarżącego na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 marca 2021 r., postanowieniem z 28 maja 2021 r. stwierdził jego niedopuszczalność. W ocenie organu pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 marca 2021r. nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem, gdyż nie ma charakteru władczego, lecz wyłącznie informacyjny. Wyjaśniono też, że postępowania organów nadzoru budowlanego dotyczące naruszeń przepisów prawa budowlanego są wszczynane z urzędu, a sam sygnał (informacja) o potencjalnym naruszeniu prawa budowlanego nie powoduje wszczęcia postępowania. Gdy norma prawa materialnego pozwala organowi na działanie z urzędu, a wniosek ze swej istoty nie inicjuje postępowania administracyjnego, może on stanowić dla organu źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania z urzędu. Tym samym, skoro organy nadzoru budowlanego działają z urzędu, nie było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek. Co więcej, postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym, więc nie kończy się wydaniem decyzji. W wyniku stwierdzenia, że nie ma podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był potraktować wniosek C. B. jako skargę w rozumieniu art. 227 Kodeks postępowania administracyjnego i udzielić wnioskodawcy pisemnej odpowiedzi, co uczynił. Nie ma zatem podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego i wydania postanowienia przez organ odwoławczy, gdyż zażalenie na pismo z 8 marca 2021 r. - jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. C. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 maja 2021 r., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie, jak to określił, postanowienia organu pierwszej instancji. Zarzucił przy tym organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 77 § 1 k. p. a. w zw. z art. 80 k. p. a. oraz art. 62 i art. 66 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego, droga gminna nr [.]. położona jest na czterech działkach o numerach [..]-[..]. W związku tym, że droga położona w obrębie działki [..] posiada jezdnię o nawierzchni bitumicznej przekraczającej 190 mb, to cała droga gminna nr [..], w tym także w obrębie działki [..], posiada status drogi twardej. W związku z tym podlega ona kontrolom z art. 62 ustawy Prawo budowlane, a jej zły stan techniczny obliguje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wszczęcia postępowania administracyjnego w myśl art. 66 tej ustawy. W ocenie skarżącego, pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2 marca 2021 r. w pełni odpowiada wymogom postanowienia. Błędna kwalifikacja pisma jako pisma informującego, a nie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, doprowadziła do błędnego uznania, że w tej sprawie skarżącemu nie przysługuje środek zaskarżenia, a to z kolei spowodowało niezgodne z treścią art. 61a k.p.a. stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego zażalenia, a zatem niewłaściwe zastosowanie art. 134 k.p.a. Ponadto wstęp zaskarżanego postanowienia (17 wierszy uzasadnienia) nie dotyczy drogi gminnej nr [..], lecz odrębnego obiektu budowlanego położonego na działce nr [..] obr. L. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 25 lipca 2021 r. skarżący wskazał, że zaniedbania zarządcy drogi w należytym utrzymaniu tej drogi pozbawiły jego nieruchomość (działka nr [..]) faktycznego dostępu do drogi publicznej, ponadto zieleń porastająca drogę ogranicza pole widzenia krawędzi jezdni i ogranicza widoczność na skrzyżowaniu z drogą położoną na działce nr [..], co zagraża bezpieczeństwu uczestników ruchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) z 28 maja 2021 r. w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia C. S. na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) z 2 marca 2021 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten (dotyczący odwołań od decyzji) został zastosowany w związku z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 działu II k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny niedopuszczalność odwołania (zażalenia), o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Przy czym przesłanki przedmiotowe obejmują brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych czy zrzeczenie się przez stronę prawa do wniesienia odwołania; podmiotowe zaś odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie (zob. szerzej P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, WKP 2021, dostęp przez SIP LEX). Przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła sąd orzekający w niniejszej sprawie do wniosku, że WINB prawidłowo ocenił pismo skarżącego z 8 marca 2021 r. uznając, że w sprawie nie było prawnej możliwości wniesienia zażalenia na pismo, nie mające charakteru postanowienia. Jak wynika z akt sprawy pismo PINB z 2 marca 2021 r. stanowiło reakcję organu na żądanie skarżącego z 14 września 2020 r. w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego publicznej drogi gminnej. W następstwie żądania skarżącego PINB przeprowadził oględziny w dniach 6 i 15 października 2020 r., na podstawie których nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania z art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przy czym organ przypomniał, że zgodnie z art. 72a Prawa budowlanego postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa m.in. w art. 66 tej ustawy wszczyna się z urzędu. W konsekwencji, organ w istocie odmówił wszczęcia postępowania, które uruchamiane jest z urzędu, a sygnał co do potrzeby jego wszczęcia pochodził od skarżącego. Jednocześnie, organ poinformował skarżącego o odmowie wszczęcia w piśmie z 2 marca 2021 r. Spór pomiędzy stronami w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy prawidłowo organ odwoławczy uznał, że pismo PINB z 2 marca 2021 r. nie ma charakteru postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, wydanego w trybie art. 61a k.p.a., a w konsekwencji – nie przysługuje na nie zażalenie. W myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast stosownie do art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie do art. 144 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zgodnie z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W niniejszej sprawie kluczowe jest to, na co prawidłowo zwrócił uwagę PINB w swoim piśmie z 2 marca 2021 r., że stosownie do art. 72a Prawa budowlanego postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa m.in. w art. 66 ust. 1 wszczyna się z urzędu. Brzmienie tego przepisu prowadzi zaś do wniosku, że skoro postępowanie może zostać wszczęte przez organ wyłącznie z urzędu (a nie na wniosek strony), to ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania. W konsekwencji, wniosek o wszczęcie postepowania z urzędu nigdy nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a. W takiej sytuacji zaś (a więc w odniesieniu do postępowań wszczynanych z urzędu), organ nie będzie wydawał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a. Postanowienie takie organ de facto wydałby sam dla siebie, skoro jest jedynym właściwym podmiotem do zainicjowania postępowania i – po przeprowadzeniu oględzin – uznał, że brak jest podstaw do jego wszczęcia. Zauważyć należy, że jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania (zob. wyroki WSA w Białymstoku: z 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Bk 90/20, z 18 września 2019 r., sygn. II SA/Bk 559/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem, gdy okaże się, że jedyną formą zainicjowania danego rodzaju postępowania jest jego wszczęcie z urzędu, to żądanie jego wszczęcia przez określony podmiot należy potraktować w kategoriach sygnału, wymagającego weryfikacji przez właściwy organ co do zasadności przesłanek obligujących do prowadzenia tego postępowania. Nie jest wówczas dopuszczalne wszczęcie postępowania na wniosek ("na żądanie strony"). O braku podstaw do prowadzenia postępowania organ informuje podmiot sygnalizujący w piśmie o charakterze informacyjnym. Brak jest wówczas podstaw do wydawania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy postępowanie jest wszczynane na "żądanie strony". Na taki sposób rozumienia powyższego przepisu wskazuje wyraźnie odesłanie w art. 61a § 1 in principio do art. 61 § 1 k.p.a. Jeśli więc organ może wszcząć postępowanie wyłącznie z urzędu, to brak jest podstaw do żądania od organu, by wydawał on postanowienie o odmowie jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., bowiem przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte na wniosek rozumiany jako "żądanie strony" w zakresie wszczęcia postępowania. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy sąd uznał, że skoro postępowanie z art. 66 Prawa budowlanego może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, a organ posiadający do tego kompetencję (PINB) nie widzi podstaw do jego wszczęcia (co sprawdził podczas dwukrotnych oględzin, przeprowadzonych w związku z sygnałem skarżącego), to pismo PINB z 2 marca 2021 r. w istocie miało jedynie charakter informujący zgłaszającego o braku podstaw do wszczęcia postępowania. W takiej sytuacji organ nie wydaje postanowienia, o czym mowa była powyżej. W konsekwencji, żądanie weryfikacji tego pisma przez organ wyższego stopnia było niedopuszczalne, co słusznie zauważył WINB w zaskarżonym postanowieniu o niedopuszczalności zażalenia skarżącego w niniejszej sprawie. Jednocześnie sąd wskazuje, że przedstawiony pogląd o braku możliwości zaskarżenia pisma organu informującego o braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu nie pozbawia skarżącego ochrony i prawa do sądu, bowiem może on wnieść skargę na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.