II SA/Bk 90/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. S.A. w S. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej – S. S.A. w S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w sprawie. Przedmiotem skargi jest postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w B. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia złożonego przez podmiot S. S.A. w S. (dalej jako "Spółka") na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Z akt sprawy wynika, że pismami datowanym na [...] listopada 2019 r. Spółka zwróciła się do PINB w S. o podjęcie czynności wyjaśniających dotyczących inwestycji budowlanej realizowanej na działkach o nr ewid. [...] i [...] przez P. sp. j. w W. W dniu [...] listopada 2019 r. organ nadzoru budowalnego przeprowadził kontrolę budowy budynku handlowo-usługowego na działce nr geod. [...] (dawniej [...]), z której to czynności sporządzony został protokół. W protokole tym zawarto ustalenia wskazujące, że wykonano stan surowy obiektu, w tym fundamenty i stopy żelbetowe, ściany konstrukcyjne murowane, słupy żelbetowe monolityczne, dach płaski z pokryciem z blachy trapezowej opartym na stalowych płatwiach kratownicowych, więzar stalowy oraz kratownicę na słupach żelbetowych podpartą w sposób przegubowy. W protokole zawarto również zapisy odnoszące się do dokumentacji prowadzonej budowy, a w zakresie zgodności prowadzenia robót budowlanych z projektem budowlanym PINB w S. stwierdził, iż zmieniono układ ramp rozładowczych według nadzoru autorskiego, co odnotowane zostało stosownym wpisem autora projektu w dzienniku budowy. Rampę usytuowano w odległości od chodnika 0,5 m i w odległości 2,10 m od krawędzi drogi, tym samym zwiększono odległość rampy od krawędzi ulicy o 27 cm, co stanowi nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Pozostałe roboty wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ zalecił inwestorowi uzupełnić dokumentację o rysunki wykazujące nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego z opinią i podpisem autora projektu. Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], PINB poinformował Spółkę, że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. Organ powiadomił Spółkę, że została przeprowadzona kontrola, która nie stwierdziła istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wykonano nieistotne odstępstwo polegające na zmianie układu ramp rozładowczych. Rampa rozładunkowa jest urządzeniem budowlanym i wybudowana jest w odległości 0,50 m od chodnika i 2,10 m od krawędzi jezdni, tj. pasa drogowego. Organ wskazał, że zjazd na drogę gminną wykonany jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym, poza tym na jego wybudowanie nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia. Organ wyjaśnił ponadto, że w kwestii zastrzeżeń odnośnie wydanego pozwolenia na budowę bądź pozbawienia uprawnień jako strony postępowania na etapie zatwierdzania dokumentacji organem właściwym jest Starosta S. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. Spółka zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie zawarte w doręczonym jej piśmie z dnia [...] listopada 2019 r. Spółka sformułowała zarzuty odnoszące się do odmowy wszczęcia postępowania podnosząc, że w organ nie powołał żadnej z przesłanek odmownych zawartych w art. 61a k.p.a. Poza tym Spółka kwestionowała ustalenia PINB dotyczące przedmiotowej budowy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego – na podstawie art. 134 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – stwierdził niedopuszczalność zażalenia na powyższe pismo PINB. PWINB zauważył, że PINB po dokonaniu czynności kontrolnych nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, o czym poinformował Spółkę zwykłym pismem, które nie miało charakteru rozstrzygnięcia merytorycznego. Z uwagi na powyższe w przedmiotowej sprawie nie przysługuje zażalenie, gdyż organ nie wydał postanowienia na które służy zażalenie, a udzielił jedynie pisemnej odpowiedzi na wniosek Spółki, która nie spełnia wymogów postanowienia, określonych w art. 124 § 1 i 2 k.p.a. Organ nie może prowadzić polemiki ze stawianymi przez stronę zarzutami i negacją dokonanych ustaleń, albowiem nie jest prowadzone postępowanie administracyjne. PWINB nadmienił, że nawet jeśliby potraktować wniesione pismo jako skargę na działania organu l instancji, należałoby uznać, iż podjęte działania PINB w S. są na tym etapie wystarczające i zgodne z prawem. Kluczowe znaczenie dla oceny niniejszej sprawy ma fakt, iż Inwestor dysponuje pozwoleniem na budowę, które pozostaje w obiegu prawnym i dopóki roboty budowlane wykonywane są zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, nie ma podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Ewentualne zastrzeżenia dotyczące uznania (na etapie zatwierdzenia projektu na budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przez Starostę S.), iż teren oddziaływania inwestycji mieści się w granicach działki o nr geod. [...] (później [...]), co skutkowało nie przyznaniem użytkownikowi wieczystemu działki [...] statusu strony, można podnosić jedynie w stosunku do organu właściwego rzeczowo i miejscowo w tym zakresie - tj. do Starosty. W dalszej kolejności także ten organ będzie właściwy jeżeli strona zdecyduje się podważyć wydane pozwolenie na budowę w obecnym kształcie. Organ wskazał ponadto, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przyznaje organom nadzoru budowlanego kompetencje związane z nadzorem nad projektowaniem, budową utrzymaniem i rozbiórką obiektów budowlanych oraz prowadzeniem robót budowlanych. W niniejszej sprawie nie odnotowano prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem (poza nieistotnym odstępstwem w zakresie układu ramp rozładowczych i zwiększeniem odległości rampy o 27 cm od krawędzi ulicy -odnotowanym w dzienniku budowy). Nie stwierdzono też nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu czy też niezgodnego z projektem wykonania zjazdu. Organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, jeżeli zachodzą ku temu ustawowe przesłanki. Takich przesłanek w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Innymi słowy, to nie subiektywne przekonanie strony, a ustawowo określone przesłanki, obligują organy nadzoru budowlanego do działania - w tym do wszczęcia postępowania administracyjnego. Także z brzmienia przepisu art. 61a k.p.a. wynika jasno, w jakich sytuacjach organ administracji może wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Nie ma wśród przesłanek - wydania takiego postanowienia na " żądanie" strony. Nie godząc się z postanowieniem PWINB, Spółka wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając naruszenie: 1. art. 80, art. 124 § 1 i § 2 k.p.a., ewentualnie art. 107 k.p.a. przez dokonanie niewłaściwej oceny materiału dowodowego, a w szczególności nieuzasadnione przyjęcie, że w sprawie nie zapadło rozstrzygnięcie w formie postanowienia bądź decyzji, a w szczególności rozstrzygnięciem takim nie był dokument PINB w S. z dnia 27 listopada 2019 r., co w rezultacie doprowadziło do braku rozpoznania istoty sprawy, 2. art. 7 oraz art. 77 k.p.a., przez brak dokładnego rozpatrzenia całości okoliczności sprawy, 3. art. 8 k.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania do organów publicznych. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że rozpatrując sprawę organ powinien przyjąć, że dokument pochodzący z PINB jest rozstrzygnięciem, a zwłaszcza może być postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. Rozważania merytoryczne zawarte w "piśmie" PINB mogą wskazywać także na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy. Pomimo, więc tego, że PINB wyraźnie wskazał, że odmawia wszczęcia postępowania, odniesienie się przez ten organ do zarzutów Spółki dotyczących inwestycji budowlanej realizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie jej nieruchomości z wyraźnym odwoływaniem się do okoliczności faktycznych ustalanych i weryfikowanych przez PINB przed wystosowaniem pisma opatrzonego datą [...] listopada 2019 r., rozstrzygnięcie to kwalifikować można także jako decyzję. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone do Sądu postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."). Według stanowiska organu niedopuszczalność zażalenia wynika z braku przedmiotu zaskarżenia, bowiem pismo PINB z dnia 27 listopada 2019 r. nie spełnia wymogów postanowienia, tylko zawiera wyjaśnienia stanowiące odpowiedź na wniosek Spółki, nie mające charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia. Z taką oceną nie sposób jednak się zgodzić. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten ma w myśl art. 144 k.p.a. odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Niedopuszczalność odwołania/zażalenia może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. Przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia albo brak jest możliwości zaskarżenia decyzji/postanowienia w formie odwołania/zażalenia. Niewątpliwie zatem, zażalenie jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest postanowieniem w rozumieniu k.p.a. Zdaniem Sądu, w zaskarżonym postanowieniu organ błędnie jednak przyjął, że pismo PINB z dnia [...] listopada 2019 r. jest zwykłym pismem, nie będącym postanowieniem, na które nie służy zażalenie. Jakkolwiek w odpowiedzi na skargę organ słusznie wskazał, przytaczając wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 września 2019 r. w sprawie II SA/Bk 559/19, że wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu podjęcia czynności w tym zakresie, a w takiej sytuacji organ powinien poinformować, że brak jest podstaw w tym zakresie. PWINB nie dostrzega jednak, że pogląd ten wyrażony został na tle przypadku, kiedy to strona wnosiła o wszczęcie z urzędu weryfikacji danych ewidencyjnych działek i nie ulega wątpliwości, że postępowanie w takim zakresie mogło być wszczęte jedynie z urzędu. Natomiast w realiach rozpatrywanego przypadku podkreślenia wymaga, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie wskazują jednoznacznie, czy postępowania legalizacyjne bądź naprawcze mogą być wszczynane przez organy nadzoru budowlanego na wniosek, czy też jedynie z urzędu. W związku z tym wyrażany jest pogląd, że ograniczenie w takiej sytuacji możliwości wszczęcia postępowania wyłącznie do zasady oficjalności, pozostaje w sprzeczności z art. 61 § 1 k.p.a. Jeśli bowiem ustawodawca w określonej kategorii spraw nie wskazał zasady oficjalności lub zasady skargowości jako wyłącznej do zainicjowania postępowania administracyjnego, znajduje zastosowanie zasada ogólna z art. 61 § 1 k.p.a., czyli obydwa sposoby wszczęcia postępowania są dopuszczalne. Jeśli zatem organ nadzoru budowlanego otrzyma wniesione do niego podanie zawierające prośbę o wszczęcie postępowania, to przede wszystkim powinien potraktować to podanie jako impuls do wszczęcia postępowania. Następnie, mając na uwadze regulację art. 61a § 1 i § 2 k.p.a., powinien dokonać wstępnej oceny wniosku i ustalić, czy pochodzi od strony postępowania oraz czy w ogóle postępowanie może być wszczęte. Jeśli okoliczności te organ ustali w sposób negatywny (podanie nie pochodzi od strony, postępowanie nie może być z innych powodów wszczęte), powinien zastosować art. 61a § 1 k.p.a. i wydać zaskarżalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeśli zaś wstępna kontrola wypada pozytywnie, powinien prowadzić postępowanie właściwe dla danych okoliczności stanu faktycznego (zastosować przepisy merytoryczne mające w sprawie zastosowanie) zakończone decyzją merytoryczną wydaną na podstawie przepisów Prawa budowlanego lub procesową na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umarzającą postępowanie (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 94/17, z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Bk 105/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wprawdzie działalność organów nadzoru budowlanego co do zasady ma na celu ochronę interesu publicznego, nie oznacza to jednak, że prowadzone w tym trybie postępowanie nie może jednocześnie chronić interesu indywidualnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11, dostępny w CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że istotą działania organu nadzoru budowlanego jest podejmowanie, również z urzędu, działań kontrolnych mających na celu sprawdzenie przestrzegania przepisów prawa budowlanego. Oczywistym jest również, że podjęcie takich czynności nie jest równoważne z wszczęciem postępowania administracyjnego, a dopiero jeżeli na skutek ich przeprowadzenia okaże się, że zostały naruszone przepisy prawa budowlanego, właściwy organ wszczyna postępowanie przewidziane w tej ustawie, np. na podstawie art. 48, 49b lub 50 i 51 (zob. A. Gliniecki /red/, Prawo budowlane. Komentarz, komentarz do art. 81, wyd. III, Wolter Kluwer 2016). Jeżeli jednak impuls do skontrolowania określonych obszarów związanych z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego pochodzi z zewnątrz i wiąże się z wnioskiem o zbadanie, wyjaśnienie zgodności realizacji określonej inwestycji budowalnej z przepisami prawa budowlanego, to rolą organu budowlanego jest wyrażenie w jednoznaczny sposób i w jednoznacznej formie stanowiska o zasadności prowadzenia postępowania, które to stanowisko powinno podlegać kontroli pod względem zgodności z prawem. W realiach rozpatrywanego przypadku organ nadzoru budowalnego, do którego Spółka skierowała prośbę o podjęcie czynności wyjaśniających odnoszących się do inwestycji budowlanej realizowanej na działkach o nr ewid. [...] i [...] przez P. sp. j. w W., w reakcji na ten wniosek w sposób jednoznaczny dał wyraz w piśmie z dnia [...] listopada 2019 r., że nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie. Spółka zaś trafnie wskazuje, że wskazane pismo jest w istocie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. Pismo to zawiera elementy istotne pozwalające na zakwalifikowanie go jako postanowienia w rozumieniu art. 124 § 1 i 2 k.p.a. Jego analiza wskazuje, że zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, który akt wydał, oznaczenie adresata, oznaczenie daty wydania, sformułowanie rozstrzygnięcia o istocie sprawy (brak podstaw do wszczęcia postępowania) oraz podpis PINB w S.. Badane pismo zawiera też uzasadnienie faktyczne sprawy z powołaniem się na przepis prawa – art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Sąd zauważa, że dla kwalifikacji pisma jako postanowienia nie ma znaczenia okoliczność, że nie zawiera wszystkich elementów, o których mowa w art. 124 § 1 i 2 k.p.a. Wystarczające jest, że zawiera elementy istotne, o których mowa wyżej. Brak oznaczenia pisma jako postanowienia oraz brak pouczenia, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie nie uniemożliwia zakwalifikowania go jako postanowienia, gdyż pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze postanowienia są postanowieniami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 124 k.p.a., jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako postanowienie (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 2148/17, wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 11/11, dostępne w CBOSA). Wobec powyższego Sąd uznał, że pismo PINB z [...] listopada 2019 r. informujące Spółkę o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie należy uznać za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 61a § 2 k.p.a, na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania przysługuje zażalenie. Spółka była więc uprawniona do wniesienia zażalenia na postanowienie (pismo) z dnia [...] listopada 2019 r., które organ nadzoru budowlanego II instancji powinien merytorycznie rozpoznać. Stwierdzając niedopuszczalność zażalenia organ dopuścił się zatem naruszenia art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. Odnosząc się do argumentów PWINB, który w zaskarżonym do Sądu postanowieniu wskazuje, że pismo Spółki można potraktować jako skargę na działanie organu I instancji, należy podkreślić i przytoczyć poglądy orzecznictwa, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowi o tym wprost art. 233 k.p.a., zgodnie z którym, skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony. Sądy administracyjne wskazują, że ustawodawca przyjmuje tutaj generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji, a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (wyroki NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 584/11, z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11, z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1939/16). W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2019 r. powinno zostać poddane kontroli organu II instancji w trybie przepisów rozdziału 11 k.p.a., a odmowa wszczęcia postępowania zbadana przez pryzmat regulacji art. 61a § 1 k.p.a. W związku z powyższym Sąd uwzględniając skargę orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy procesowej. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a podstawę ku temu stanowi art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 przywołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.