II SA/Ol 587/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi P. B. na czynność Komisji z dnia "[...]’ r., nr "[...]" w przedmiocie odrzucenia oferty oddala skargę. W dniu 13 kwietnia 2017 r., Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]" ogłosił konkurs na kandydatów na członka etatowego i członków pozaetatowych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]", wskazując w ogłoszeniu kryteria, które winni spełniać kandydaci na poszczególne stanowiska oraz precyzując, jakie dokumenty powinny zawierać oferty, tj. uzasadnienie przystąpienia do konkursu, kwestionariusz osobowy, życiorys z opisem przebiegu pracy zawodowej, odpis dyplomu oraz inne dokumenty potwierdzające dorobek i kwalifikacje zawodowe, oświadczenie o niekaralności. "[...]", dalej powoływany jako: "Skarżący", złożył ofertę w konkursie na członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]". Z uwagi na fakt, że "[...]" złożył jedynie kserokopię dyplomu, Komisja konkursowa, w dniu 8 maja 2017 r., telefonicznie zwróciła się do kandydata o uzupełnienie tego braku. W związku z nieuzupełnieniem braku formalnego złożonej oferty, pismem z dnia 19 maja 2017 r., Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]", wezwał Skarżącego do dostarczenia do Kolegium, w terminie 7 dni od otrzymania pisma, uwierzytelnionego odpisu dyplomu lub stawienie się w siedzibie Kolegium wraz z jego oryginałem, celem sporządzenia kopii i poświadczenia jej za zgodność z oryginałem przez pracownika Kolegium. Organ poinformował jednocześnie Skarżącego, że nieuzupełnienie braku we wskazanym terminie spowoduje odrzucenie oferty bez rozpatrzenia, stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 maja 1999 r. w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na członków samorządowego kolegium odwoławczego (Dz.U. nr 47, poz. 462), dalej powoływanego jako "rozporządzenie". Następnie, pismem z dnia 8 czerwca 2017 r., Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]", powołując się na § 3 ust. 2 rozporządzenia, poinformował Skarżącego o odrzuceniu jego oferty w konkursie na członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]", z uwagi na niespełnienie wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie, pomimo prawidłowego wezwania do uzupełnienia braku. Skarżący, w dniu 20 czerwca 2017 r., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa przez stwierdzenie bezskuteczności czynności z dnia 8 czerwca 2017 r. o odrzuceniu jego oferty w konkursie na członka Kolegium. Stwierdził, że jego oferta nie zawierała żadnego braku, bowiem załączony został odpis dyplomu ukończenia studiów. W skardze do tut. Sądu na akt z dnia 8 czerwca 2017 r., Skarżący wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podał, że przystąpił do konkursu na członka Kolegium i przedstawił wymagane dokumenty, zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia. Przyznał, że pomimo wezwania Kolegium do uzupełniania braku w postaci uwierzytelnionego odpisu dyplomu ukończenia studiów, braku tego nie uzupełnił. Zdaniem Skarżącego, stanowisko Kolegium jest wadliwe, a akt o odrzuceniu oferty podlega uchyleniu jako naruszający prawo w sposób istotny. Przepisy prawa wyraźnie wskazują, że oferty kandydatów powinny zawierać m.in.: "odpis dyplomu" i nie wymagają złożenia "uwierzytelnionego odpisu dyplomu". Skarżący dodał, że w przypadku gdy prawodawca wymaga odpisu uwierzytelnionego, reguluje to wprost. Tam, gdzie definiuje pojęcie "odpisu" w sposób odmienny od doktryny prawa, tam czyni to expressis verbis. W ocenie Skarżącego, w świetle dorobku doktryny prawa i orzecznictwa Sądu Najwyższego, złożył on odpis dyplomu. Skarżący stwierdził ponadto, że odrzucenie oferty z przyczyn formalnych jest aktem z zakresu administracji i podlega kognicji sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę, Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]" wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Przedstawił stan faktyczny sprawy. Organ wywiódł, że o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, innych niż decyzje administracyjne lub postanowienia wskazane w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, można mówić, jeżeli akt ma charakter władczy, jest podjęty w sprawie indywidualnej, ma charakter publicznoprawny, dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. W ocenie organu, informacja o odrzuceniu oferty w konkursie na członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie ma charakteru czynności z zakresu administracji publicznej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego. Organ podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 165), członka kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów, na wniosek prezesa kolegium, zgłoszony po uzyskaniu opinii zgromadzenia ogólnego kolegium, przyjętej w głosowaniu tajnym, większością głosów, w obecności co najmniej połowy jego składu. Kandydatów na członków kolegium przedstawia jego prezes. Kandydatów na członków kolegium wyłania się w drodze konkursu. Konkurs ogłasza prezes kolegium, który przewodniczy pracom komisji konkursowej. W skład komisji konkursowej oprócz prezesa kolegium wchodzi dwóch członków wybranych przez zgromadzenie ogólne kolegium. W miarę potrzeby, konkurs przeprowadza się również w związku z koniecznością uzupełnienia składu kolegium. Nowi pozaetatowi członkowie są wybierani na okres do końca kadencji ustalonej zgodnie z art. 7 ust. 7 (art. 8 ust. 1-3 ustawy). Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Komisja odrzuca, bez ich rozpatrzenia, oferty nie spełniające wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie lub złożone po upływie terminu składania ofert. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy członka kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów, na wniosek prezesa kolegium, zgłoszony po uzyskaniu opinii zgromadzenia ogólnego kolegium, przyjętej w głosowaniu tajnym, większością głosów, w obecności co najmniej połowy jego składu. Prezes kolegium nawiązuje i rozwiązuje stosunek pracy: 1) na podstawie powołania - z etatowymi członkami kolegium; 2) na podstawie umowy o pracę - z pracownikami biura kolegium (art. 15 ust. 2 ustawy). Zaznaczył, że do stosunków pracy na podstawie powołania stosuje się odpowiednio przepisy o umowie o pracę na czas nieokreślony. Podkreślił też, że postępowanie konkursowe na członka samorządowego kolegium odwoławczego jest procedurą wyboru kandydata na stanowisko pracy, dla której ustawodawca nie przewidział możliwości odwołania się do sądu administracyjnego. Uwzględniając powyższe, organ stwierdził, że sposób zakończenia przedmiotowego postępowania konkursowego, wynikające z tego tytułu spory, jak również sposób procedowania w jego trakcie, nie podlega kognicji sadów administracyjnych. Dodał, że informacja skierowana do Skarżącego o odrzuceniu jego oferty nie ma charakteru publicznoprawnego, tj. nie dotyczy praw i obowiązków strony wynikających z przepisów prawa administracyjnego, lecz uprawnień z zakresu instytucji prawa pracy. Skoro więc pismo to nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, to skarga winna zostać odrzucona. Uzasadniając natomiast wniosek o oddalenie skargi organ stwierdził, że zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, komisja odrzuca, bez ich rozpatrzenia, oferty nie spełniające wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie lub złożone po upływie terminu składania ofert. Z uwagi na fakt, iż Skarżący złożył jedynie kserokopię a nie odpis dyplomu, Komisja konkursowa wezwała bezskutecznie Skarżącego do uzupełnienia wskazanego braku. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem Skarżącego, że złożona dokumentacja była kompletna, podnosząc, że Skarżący do oferty załączył jedynie niepoświadczoną za zgodność z oryginałem kserokopię dyplomu ukończenia studiów wyższych. Zgodnie z wymogami określonymi we wzorze stanowiącym załącznik do rozporządzenia, warunkiem formalnym jest dołączenie do aplikacji odpisu dyplomu. Kserokopia - jako odwzorowanie oryginału - może być uznana za odpis, jednak pod warunkiem, poświadczenia jego zgodności z oryginałem. Komisja konkursowa stanęła na stanowisku, że gdyby do złożenia aplikacji w konkursie na członka Kolegium wystarczającym było złożenie zwykłej, nie poświadczonej za zgodność z oryginałem, kserokopii dyplomu ustawodawca posłużyłby się tym terminem i nie wprowadzał do wzoru ogłoszenia o konkursie terminu "odpis". Z uwagi na powyższe, oferta konkursowa Skarżącego była obarczona brakiem formalnym. Z uwagi zaś na nieuzupełnienie tego braku w wyznaczonym terminie, zasadne było jej odrzucenie. Na rozprawie w dniu 12 września 2017 r., Skarżący wskazał, że w jego ocenie skarga jest dopuszczalna, gdyż należy odróżnić etap postępowania merytorycznego od etapu formalnego, który nie podlega kontroli sądu powszechnego. Wskazał ponadto, że w tym przypadku ustawodawca nie wskazał przykładu, jak miałby wyglądać odpis. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]" podniósł, że konkurs na Członka Kolegium nie jest dwuetapowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Wobec zarzutu organu, w pierwszej kolejności należało zbadać dopuszczalność wniesionej skargi. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd podziela stanowisko, że w powołaniu na członka samorządowego kolegium odwoławczego jest element administracyjnej czynności prawnej, która kształtuje sytuację prawną jednostki przez przyznanie lub pozbawienie zdolności do orzekania w przewidzianym przepisami prawa składzie. Powołanie i odwołanie jest dokonywane jednostronną czynnością prawną organu państwowego - czynnością do podjęcia której właściwy jest Prezes Rady Ministrów. Od tych skutków publicznoprawnych należy odróżnić skutki w zakresie stosunku pracy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1080/11, LEX nr 1069574). Tym samym, skarga jest dopuszczalna i należało przystąpić do jej merytorycznego rozpatrzenia. Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Przystępując do kontroli wskazanej czynności organu administracyjnego pod kątem kryterium legalności, należy wskazać, że zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 165), kandydatów na członków kolegium wyłania się w drodze konkursu, ogłaszanego przez prezesa kolegium, który przewodniczy pracom komisji konkursowej. Szczegółowy sposób i tryb przeprowadzania konkursu określony został w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 maja 1999 r. w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na członków samorządowego kolegium odwoławczego. Zgodnie z § 1 ust. 3 rozporządzenia, konkurs ogłasza prezes kolegium w dzienniku o zasięgu ogólnokrajowym. Wzór ogłoszenia o konkursie stanowi załącznik do rozporządzenia. Stosownie zaś do pkt. II ppkt. 4 wzoru, oferty kandydatów powinny zawierać odpis dyplomu oraz inne dokumenty potwierdzające dorobek i kwalifikacje zawodowe. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ocena, czy niepotwierdzona za zgodność z oryginałem kserokopia dyplomu ukończenia szkoły wyższej stanowi "odpis" w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu. W ocenie Sądu, odpis to dokument na prawach oryginału, natomiast kserokopia, stanowiąca niewątpliwie odwzorowanie pełnej treści dokumentu, wymaga potwierdzenia za zgodność z oryginałem dla uznania jej za odpis. Kserokopia – jako odwzorowanie oryginału – może być uznana za odpis, jednakże pod warunkiem, poświadczenia jego zgodności z oryginałem ( wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 lipca 2009 r. sygn. akt II CSK 71/09; dostępne w Systemie Informacji Prawnej Lex). Powyższe stanowisko w niniejszej sprawie potwierdzają przepisy prawa, dotyczące wydawania absolwentom studiów dyplomów i ich odpisów. Stosownie do art. 167 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 164, poz.1365), w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia dyplomu ukończenia szkoły wyższej przez Skarżącego, wynikającej z przedłożonej kopii tego dokumentu, absolwenci studiów otrzymują dyplomy państwowe ukończenia studiów wyższych, potwierdzające uzyskanie odpowiedniego tytułu zawodowego. Na mocy ust. 3 pkt 2 tego artykułu, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego został upoważniony do określenia, w drodze rozporządzenia warunków wydawania i wzorów dyplomów, w tym suplementu do dyplomów, świadectw, o których mowa w ust. 2, uwzględniając formę studiów, studiów podyplomowych lub kursów dokształcających oraz stopień studiów. Zgodnie zaś z brzmieniem § 12 ust. 1 rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 listopada 2006 r. w sprawie dokumentacji przebiegu studiów (Dz.U. Nr 224, poz. 1634, z późn. zm.), obowiązującego w dacie w dacie sporządzenia dyplomu ukończenia szkoły wyższej przez Skarżącego - w terminie 30 dni od dnia złożenia egzaminu dyplomowego uczelnia sporządza i wydaje absolwentowi dyplom ukończenia studiów wraz z dwoma odpisami i suplementem do dyplomu oraz dokonuje wpisu do księgi dyplomów. Stosownie natomiast do pkt. 3 i 6 opisu do załącznika nr 3 do rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie rodzajów tytułów zawodowych nadawanych absolwentom studiów i wzorów dyplomów oraz świadectw wydawanych przez uczelnie (Dz. U. nr 11, poz. 61, z późn. zm.), odpis dyplomu oraz odpis dyplomu przeznaczony do akt uczelni wykonany na papierze białym, powlekanym dwustronnie, o gramaturze 120 g/m2 zawiera cztery strony (strona 1 okładka, strona 2 wewnętrzna lewa, strona 3 wewnętrzna prawa, strona (pkt 3), ponadto druk tekstu odpisu dyplomu oraz odpisu dyplomu przeznaczonego do akt uczelni, oraz godła państwa w kolorze czarnym; pod nazwą dyplomu umieszcza się, odpowiednio, napis: "(ODPIS)" lub "(ODPIS PRZEZNACZONY DO AKT)" (pkt 6). Również w myśl przepisów obowiązujących w dacie złożenia przez Skarżącego oferty na członka Kolegium, prawodawca utrzymał zapis, że w odpisie dyplomu pod nazwą dyplomu umieszcza się, odpowiednio, napis: "(ODPIS)". Uwzględniając fakt, że wykładnia przepisu prawa musi opierać się na założeniu racjonalności ustawodawcy, wewnętrznej spójności aktu prawnego i całego sytemu prawa, wykładni prawa należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej sprawy, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 659/07, opublikowany: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc w przepisach prawa opisano odpis dyplomu ukończenia szkoły wyższej, to interpretując zwrot "odpis dyplomu" zwarty we wzorze ogłoszenia o konkursie, dotyczący dokumentu potwierdzającego ukończenie przez kandydata magisterskich studiów prawniczych lub administracyjnych (pkt I ppkt. 1 lit. b wzoru ogłoszenia o konkursie), nie można temu zwrotowi nadać innego znaczenia, niż to, które ten zwrot posiada na gruncie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Tym samym, kserokopii dyplomu nie można utożsamiać z odpisem tego dyplomu. Wobec powyższego, zasadnie i zgodnie z prawem, organ wezwał Skarżącego do uzupełnienia stwierdzonego braku formalnego złożonej oferty i wobec bezskutecznego upływu wyznaczonego do dokonania tej czynności procesowej terminu, odrzucił ofertę, o czym poinformowano Skarżącego pismem z dnia 8 czerwca 2017 r. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.