I OSK 1080/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 25 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 369/10 w sprawie ze skargi A. C. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 14 czerwca 2010 r. o stwierdzenie nieważności aktu odwołania z funkcji etatowego członka samorządowego kolegium odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Pismem z dnia 14 czerwca 2010 r. A. C., zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów, o unieważnienie decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. o odwołaniu jej z dniem [...] listopada 2001 r. z funkcji etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Jako podstawę rozpoznania wniosku wskazała art. 157 §1 w związku z art. 156 §1 pkt 7 kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmie z dnia 13 września 2010 r. organ udzielił A. C. odpowiedzi, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), Prezes Rady Ministrów na wniosek kolegium odwołuje członka kolegium, gdy członek kolegium złoży rezygnację ze stanowiska. Stosownie zaś do treści art. 10a pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 3 członkostwo w kolegium ustaje z powodu odwołania, a ustanie członkostwa wskutek odwołania jest podstawą rozwiązania stosunku pracy etatowego członka kolegium. Pismem z dnia 18 października 2010 r. A. C. złożyła skargę na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie niezałatwienia wniosku o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w trybie art. 157 § 2, 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 7 kpa. Wniosła o wydanie postanowienia w trybie art. 37 § 1 i § 2 kpa, tj. o wyznaczenie organowi dodatkowego terminu na załatwienie sprawy i zażądanie wyjaśnień i ustalenie osób winnych zaniedbań. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że odwołanie z funkcji etatowego członka samorządowego kolegium odwoławczego nie ma charakteru decyzji administracyjnej ani innego aktu wymienionego w art. 3 § 2 ust. 2-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 369/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie rozpoznania wniosku z 14 czerwca 2010 r. o stwierdzenie nieważności aktu odwołania, zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpoznania wniosku z 14 czerwca 2010 r. o stwierdzenie nieważności aktu odwołania z 14 listopada 2001 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wywodził, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Należy zauważyć, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu była wynikiem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu, czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca A. C. pismem z dnia 14 czerwca 2010 r. zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów o unieważnienie decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. o odwołaniu z dniem [...] listopada 2001 r. z funkcji etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Organ zaś załatwił sprawę w formie pisma, w którym poinformował, że odwołanie z funkcji etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie ma charakteru decyzji administracyjnej ani innego aktu wymienionego w art. 3 § 2 ust. 2-4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Zgodnie z art. 6 ust. 5 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), wywiódł dalej organ, przepisy dotyczące zaskarżania do sądu administracyjnego stosuje się jedynie do postępowania w sprawach o odwołanie prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie zaś członka kolegium, a nie ma przepisu który pozwalałby na zastosowanie tej regulacji o odwołaniu prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W konkluzji organ wskazał, że postępowanie dotyczące odwołania członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie podzielił tego stanowiska. Zgodnie z art. 7 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, członka kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów, na wniosek prezesa kolegium zgłoszony po uzyskaniu opinii zgromadzenia ogólnego kolegium, przyjętej w głosowaniu tajnym, większością głosów, w obecności co najmniej połowy jego składu. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 6 powołanej ustawy, odwołanie członka kolegium następuje na wniosek członka kolegium w przypadkach określonych w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 i w razie prawomocnego orzeczenia kary wykluczenia ze składu kolegium przez właściwą komisję dyscyplinarną. Ustawa nie wskazuje organu właściwego do odwołania członka kolegium, a więc zgodnie z ogólną zasadą, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej właściwym dla odwołania, będzie ten sam organ który dokonał powołania, przy zastosowaniu procedury opisanej w art. 6 ust. 4, czyli decyzję o odwołaniu, wraz z uzasadnieniem doręcza się zainteresowanemu. Na decyzję o odwołaniu zainteresowanemu służy prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał Prezesa Rady Ministrów do rozpoznania wniosku z 14 czerwca 2010 r. o stwierdzenie nieważności aktu odwołania z [...] listopada 2001 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Prezes Rady Ministrów wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach: 1) naruszenia przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. przepisu art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71 poz. 856 ze zm.) poprzez uznanie, że akt odwołania członka kolegium jest decyzją administracyjną oraz art. 16 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez jego niezastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt. 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 ust. 4 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych przez błędną wykładnię i przyjęcie, że procedura odwołania prezesa samorządowego kolegium odwoławczego ma zastosowanie do członka kolegium pomimo braku takiego odesłania w przepisach prawa, 3) naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 §2 pkt 8 w związku z art. 58 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie zachodziła bezczynność organu dotycząca wydania aktu podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej oraz rozpatrzenie wniesionej skargi zamiast jej odrzucenia, 4) naruszenia przepisów postępowania, którego wynikiem było uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 §4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiające organ informacji o przesłankach uznania przez sąd, że do decyzji o odwołaniu członka samorządowego kolegium odwoławczego ma zastosowanie art. 6 ust. 4 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz pominięcie w uzasadnieniu odniesień do twierdzeń organu dotyczących wyłączenia kontroli sądowoadministracyjnej wobec aktów odwołania członków samorządowych kolegiów odwoławczych. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. C. wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie. W zakresie wniosku o odrzucenie wywodziła o braku spełnienia przesłanek z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W zakresie wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej wywodziła, że jej sprawa nie została rozpoznana i rozstrzygnięta w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, o którego wszczęcie wystąpiła. W tym przedmiocie decyzja nie została wydana. Stanowisko to podtrzymała w piśmie procesowym z 8 czerwca 2011 r., które stanowiło uzupełnienie odpowiedzi na skargę kasacyjną. W piśmie procesowym z 26 lipca 2011 r. Prezes Rady Ministrów podtrzymał stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut najdalej idący – naruszenia art. 3 §2 pkt 8 w związku z art. 58 §1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Sąd administracyjny właściwy jest do rozpoznawania skarg na bezczynność w razie gdy w sprawie przepisy prawa stanowią o działaniu organu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W sprawie jest bezsporne, co wynika z treści żądania zawartego we wniosku złożonym 14 czerwca 2010 r. przez A. C., że przedmiotem postępowania przed Prezesem Rady Ministrów było wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2001 r. o odwołaniu z dniem [...] listopada 2001 r. z funkcji etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Nadzwyczajny tryb postępowania – postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest regulowany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulują wszczęcie postępowania przez określenie zakresu przedmiotowego i podmiotowego dopuszczalności wszczęcia tego trybu postępowania, formy wszczęcia postępowania. Według art. 157 §2 kodeksu postępowania administracyjnego "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Art. 157 §3 kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia przez A. C. wniosku, jak i w dniu 13 września 2010 r., a zatem w dniu pisma Prezesa Rady Ministrów, stanowił, że "Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji". Po uchyleniu art. 157 §3 kodeksu postępowania administracyjnego do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie art. 61 a §1 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wymaga rozpoznania i rozstrzygnięcia w trybie i formie przewidzianej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić dopuszczalność podmiotową i przedmiotową żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W razie gdy ustali niedopuszczalność tego trybu postępowania wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania (art. 3 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 11 ze zm.). Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymagało rozpoznania i rozstrzygnięcia w formie decyzji. W sprawie nie zachodziła zatem niedopuszczalność drogi postępowania sądowoadministracyjnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 ust. 4 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 79 poz. 856 ze zm.). Art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje zastosowanie przez sąd administracyjny środka prawnego wobec zaskarżonej decyzji lub postanowienia, stanowiąc, że "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Art. 145 §1 pkt 1 lit. c) nie reguluje stosowania środka prawnego w zakresie rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej. Sąd w zaskarżonym wyroku nie stosował zatem art. 145 §1 pkt 1 lit. c), a podstawą zastosowania środka był art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7 ust. 6 w związku z art. 6 ust. 4 oraz art. 16 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych "Członka kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów (...)". "Powołanie jest czynnością prawną o charakterze jednostronnym, wywołującą jednak dwojakiego rodzaju skutki prawne: organizacyjnoprawne i obligacyjne. Stosownie do tego sam akt powołania ma złożony charakter prawny. Skutek o charakterze organizacyjnoprawnym polega na powierzeniu przez uprawniony organ określonego prawem stanowiska, najczęściej kierowniczego, z czym wiąże się udzielenie danej osobie niezbędnych pełnomocnictw. Natomiast w sferze obligacyjnej akt powołania stanowi oświadczenie woli określonego podmiotu o nawiązaniu stosunku pracy". (J. Stelina, w: Stosunek służbowy. System Prawa Administracyjnego, Tom 11, Warszawa 2011, s. 209). Konsekwentnie zarówno w powołaniu, jak i odwołaniu należy wskazać element administracyjnej czynności prawnej, która kształtuje sytuację prawną jednostki przez przyznanie lub pozbawienie zdolności do orzekania w przewidzianym przepisami prawa składzie (art. 18 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych). Zarówno powołanie, jak i odwołanie jest dokonywane jednostronną czynnością prawną organu państwowego – czynnością do podjęcia której właściwy jest Prezes Rady Ministrów. Od tych skutków publicznoprawnych należy odróżnić skutki w zakresie stosunku pracy. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych "Prezes kolegium dokonuje, w imieniu kolegium, czynności z zakresu prawa pracy wobec etatowych członków kolegium (...)". Art. 16 ust. 2 tej ustawy stanowi "W sprawach nieuregulowanych w ustawie, dotyczących stosunku pracy etatowych członków kolegiów (...), mają odpowiednie zastosowanie przepisy o pracownikach samorządowych", a zatem expressis verbis odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów o pracownikach samorządowych w sprawach dotyczących stosunku pracy, a nie stosunku służbowego. Na tą odrębność zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z 7 lutego 2001 r. sygn. akt I PKN 239/00: "Ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych posługuje się wprawdzie wyrażeniem >>stosunek pracy na podstawie powołania<<, odnosząc je do etatowych członków kolegium, ale jest to powołanie o cechach szczególnych i nie może być identyfikowane z powołaniem w rozumieniu art. 68-72 KP. Do istoty stosunku pracy z powołania w ujęciu Kodeksu pracy należy bowiem możliwość jego rozwiązania w drodze odwołania, które nie wymaga uzasadnienia (w tym też sensie jest czynnością prawną prawa pracy o charakterze abstrakcyjnym). Natomiast możliwość odwołania etatowego członka kolegium i tym samym rozwiązania nawiązanego z nim stosunku pracy jest sprowadzona do kilku jedynie przypadków taksatywnie określonych w ustawie (art. 7 ust. 6 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych), co gwarantuje mu daleko posuniętą stabilizację zatrudnienia i skłania do poglądu, że w istocie jego stosunek pracy jest stosunkiem pracy z mianowania, do którego mają zastosowanie przepisy pragmatyki pracowników samorządowych dotyczące zatrudnionych na podstawie mianowania. W każdym zaś razie z uwagi na taksatywne określenie przyczyn odwołania nie można przyjąć, że do stosunku pracy etatowych pracowników kolegium ma zastosowanie art. 69 i 70 KP. O swoistości tego stosunku pracy i o tym, iż nie może być on uznany po prostu za stosunek pracy na podstawie powołania w pojęciu tych przepisów, a więc że w istocie ustawa o samorządowych kolegiach odwoławczych wprowadziła tzw. powołanie pozorne, świadczy także szczególny mechanizm nawiązania i rozwiązania tego stosunku. Stosunek ten nawiązuje i rozwiązuje bowiem prezes kolegium, przy czym podstawą jego nawiązania jest wcześniejszy akt powołania dokonany przez Prezesa Rady Ministrów (samo powołanie nie rodzi więc stosunku pracy, tak jak przewiduje to Kodeks pracy – art. 2 i 68), zaś podstawą rozwiązania stosunku pracy jest ustanie członkostwa wskutek odwołania (art. 15 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych), a więc rozdzielony jest akt odwołania (powoduje on ustanie członkostwa) i akt rozwiązania stosunku pracy, co nie odpowiada konstrukcji przyjętej w art. 70 KP. W myśl której odwołanie (jako jeden akt, a więc pochodzący od jednego organu) jest równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy (za wypowiedzeniem albo bez wypowiedzenia). Prowadzi to do konkluzji, że do powołania etatowego członka samorządowego kolegium odwoławczego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu pracy o stosunku pracy na podstawie powołania i wobec tego nie [znajdują zastosowania] w sprawie art. 69 pkt 2 lit. a i 70 KP". Na wyraźne rozróżnienie statusu prawnego etatowego od pozaetatowego członka kolegium wskazuje ograniczenie - łączącej pozaetatowego członka kolegium z kolegium – więzi prawnej tylko do stosunku służbowego. Wynika to m.in. z art. 15 ust. 2 powołanej ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych zgodnie z którym: "Prezes kolegium nawiązuje i rozwiązuje stosunek pracy: na podstawie powołania – z etatowymi członkami kolegium (1), na podstawie umowy o pracę – z pracownikami biura kolegium (2)" i art. 16 tej ustawy zgodnie z którym: "Prezes kolegium dokonuje, w imieniu kolegium, czynności z zakresu prawa pracy wobec etatowych członków kolegium i pracowników biura kolegium (1). W sprawach nieuregulowanych w ustawie, dotyczących stosunku pracy etatowych członków kolegium i pracowników biura kolegium, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o pracownikach samorządowych (2)". Jeżeli powołanie i odwołanie jest jednostronną czynnością prawną organu państwa, kształtującą uprawnienie publicznoprawne jednostki to w razie braku regulacji prawnej ustanawiającej formę prawną tej czynności należy oprzeć się na wartościach wypływających z zasad przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynikają reguły dla wykładni przepisów prawa z uwzględnieniem takich wartości jak prawo do procesu i prawo do sądu. Z prawa do procesu wynika domniemanie załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W sprawie zasadnie Sąd wywiódł bezczynność Prezesa Rady Ministrów w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu żądania stwierdzenia nieważności aktu odwołania w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. W sytuacji gdy organ nie rozpoznał i nie rozstrzygnął tego żądania w trybie przewidzianym przepisami prawa, zasadnie Sąd zastosował środek na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.