II SA/Ol 588/21

Dnia 7 września 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Braniewie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 12 kwietnia 2021 roku nr Rep. 912/DP/21 w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że wnioskiem z dnia 20 marca 2020 r. (data wpływu wniosku do organu 9 kwietnia 2020 r.) Województwo A reprezentowane przez Zarząd Województwa A, zwróciło się do Starosty Powiatu A na podstawie art. 155 - Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: dalej: k.p.a.) w związku z art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw; w związku z art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz w związku z uchwałą Nr "[...]" Rady Powiatu z dnia "[...]" w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m kw. pasa drogowego dróg powiatowych publicznych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymanie i ochroną dróg - o zmianę dziewiętnastu (19) decyzji zezwalających na umieszczenie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym dróg powiatowych wymienionych w tych decyzjach wydanych na rzecz Województwa A. W niniejszej sprawie wniosek dotyczył decyzji nr "[...]" z dnia "[...]". Uzasadniając powyższe strona wniosła o zmianę wskazanych decyzji w zakresie wysokości stawki opłaty za zajęcie 1 m kw. pasa drogowego, na kwoty nie wyższe niż ustalone Uchwałą Nr "[...]" Rady Powiatu A z dnia "[...]". Zarząd Powiatu A, z upoważnienia którego działał Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w A decyzją z dnia "[...]" odmówił zmiany decyzji własnej z dnia "[...]". W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja ostateczna, której zmiany domaga się strona należy do decyzji związanych, nie może być więc zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a., który ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne, a jego zastosowanie do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Decyzja w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego zdaniem organu należy do decyzji związanych, a zatem zastosowanie do zmiany takiej decyzji trybu przewidzianego w przepisie art. 155 k.p.a. uznać należy za rażąco naruszające ten przepis. Odwołanie od tej decyzji wniósł Marszałek Województwa A, (działający w imieniu Województwa A), zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, to jest: 1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem decyzji, która narusza słuszny interes strony; 2) art. 8 k.p.a. poprzez brak starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa i zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa; 3) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego mimo powołania się na art. 40 ustawy o drogach publicznych, nie został on zastosowany do strony. Ponadto przedmiotowej decyzji zarzucił niezastosowanie w sprawie art. 155 kpa, mimo, że wskazany przepis ma zastosowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" orzekło: - uchylić w całości zaskarżoną decyzję Zarządu Powiatu A, z upoważnienia którego działał Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych, z dnia "[...]" i orzec co do istoty sprawy: - zmienić ostateczną decyzję Zarządu Powiatu, z upoważnienia którego działa Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych, z dnia "[...]" zezwalającą na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej Nr "[...]" (działka geodezyjna o nr ewidencyjnym "[...]" obręb A gmina A) - kanalizacji telekomunikacyjnej rura RHDPE, tj. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o łącznej powierzchni rzutu poziomego 202,825 m kw. oraz na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej Nr "[...]" odc. "[...]" (działka geodezyjna o nr ewidencyjnym "[...]" obręb A, obręb A gmina A, obręb A gmina A) - kanalizacji telekomunikacyjnej rura RHDPE, tj. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o łącznej powierzchni rzutu poziomego 372,945 m kw. na okres od dnia 31.10.2014r. do dnia 31,12.2039r. - w pkt 2 lit. b w ten sposób, że: ustalić opłatę za zajęcie pasa drogowego - za rok 2020 w wysokości 18585,94 zł, w tym za styczeń, luty, marzec i 8 dni kwietnia 2020 r. w wysokości 13150,14 zł (372,945 m2x 130 zł/rok x 99 dni); od 9 kwietnia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 5435,80 zł (372,945 m2 x 20 zł/rok x 266 dni), - za każdy kolejny rok od 01.01.2021 do 31.12.2039 r. w wysokości po 7458,90 zł. W uzasadnieniu Kolegium podniosło m.in., że przedmiotem sprawy administracyjnej uregulowanej w art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a konsekwencją tego prawa jest - zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 3 i ust. 5 - opłata za zajęcie pasa drogowego. Stawka opłaty pozostaje zatem w granicach przedmiotu sprawy jakim jest zezwolenie. Stawka ta nie jest więc kwestią nową, wykraczającą poza granice sprawy administracyjnej zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, a ustalenie tej opłaty według stawek, które uległy zmianie wskutek dostosowania uchwał w tym zakresie przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mieści się w przedmiocie sprawy, którym jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Z tych względów według Kolegium, w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego skutkująca brakiem tożsamości sprawy, a co za tym idzie niemożnością zmiany decyzji z dnia "[...]" w trybie art. 155 k.p.a. Wskazano, że zmiana decyzji Zarządu Dróg Powiatowych, z którego upoważnienia działa Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych z dnia "[...]" w części dotyczącej wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego uwzględnia słuszny interes strony, jak również interes społeczny - na który wskazał sam ustawodawca. Skargę na decyzję Kolegium z dnia "[...]" wywiódł Prokurator Rejonowy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Rozstrzygnięciu zarzucono: - naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 155 k.p.a. poprzez dokonanie niepełnej oceny przesłanek typizujących interes społeczny i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie za zmianą decyzji przemawia interes społeczny, podczas gdy w przedmiotowej sprawie równie istotne względy społeczne przemawiają za brakiem potrzeby zmiany decyzji, a wręcz wymagają by decyzji nie zmieniać, co skutkowało niezasadną gradacją dóbr społecznych przez organ i ich nieodpowiednim wyważeniem przy nadaniu prymatu jedynie tym interesom, które popierają stanowisko skarżącego, przy pominięciu wartości społecznych stojących za utrzymaniem decyzji w mocy; - naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 155 k.p.a. w zw. z art. 40f ust 1 ustawy o drogach publicznych poprzez pominięcie w wykładni ww. przepisów przebiegu procesu legislacyjnego i wyrażonego przez reprezentanta ustawodawcy stanowiska co do pozostawienia dotychczas ustalonych stawek w mocy; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. artykułu 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego poprzez pominięcie wszelkich okoliczności sprawy, w tym brak odniesienia się do znacznej części argumentów i materiału dowodowego rozpatrywanego przez organ i poprzestanie jedynie na argumentach przemawiających za uwzględnieniem wniosku, a całkowitym pominięciu okoliczności przemawiających przeciw niemu, jak też poczynieniu ustaleń faktycznych w oparciu o niepełny materiał dowodowy; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. artykułu 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w decyzji, iż 2020 r. był rokiem "przestępnym", a tym samym liczył 366 dni, podczas gdy w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wyliczeń przyjęto, iż rok liczy 365 dni, co skutkowało błędnymi wyliczeniami wysokości opłat. W odpowiedzi na skargę Kolegium podniosło, że postanowieniem z dnia "[...]" wszczęło z urzędu postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". Wskazano, że wszczęcie postępowania nadzwyczajnego okazało się koniecznie z uwagi na fakt, iż Kolegium decyzją z dnia "[...]" orzekło co do części ostatecznej decyzji Zarządu Powiatu, z upoważnienia którego działa Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych, z dnia "[...]", to jest w odniesieniu do opłaty za umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej Nr "[...]" odc. "[...]" (działka geodezyjna o nr ewidencyjnym "[...]" obręb A, obręb B gmina A, obręb A , gmina A) - kanalizacji telekomunikacyjnej rura RHDPE, tj. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o łącznej powierzchni rzutu poziomego 372,945 m kw. na okres od dnia 31.10.2014r. do dnia 31.12.2039r., pomijając kwestię opłaty za umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej Nr "[...]" odc. "[...]" (działka geodezyjna o nr ewidencyjnym "[...]" obręb A gmina A) - kanalizacji telekomunikacyjnej rura RHDPE, tj. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o łącznej powierzchni rzutu poziomego 202,825 m kw. W piśmie z dnia 21 lipca 2021 r. – określonym jako odpowiedź Województwa na skargę – Województwo wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 j.t.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 p.p.s.a. wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 672). Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w której Sąd dopatrzył się wad decyzji skutkujących koniecznością stwierdzenia jej nieważności, które to wady nie były przedmiotem zarzutów strony skarżącej. Kluczowe w niniejszej sprawie jest to, że zaskarżoną decyzją z "[...]" Kolegium uchylając ostateczną decyzję Zarządu Powiatu z "[...]" w całości, orzekło co do części opłaty, tj. opłaty za umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej Nr "[...]" odc. A - kanalizacji telekomunikacyjnej rura RHDPE, tj. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o łącznej powierzchni rzutu poziomego 372,945 m kw. na okres od dnia 31.10.2014r. do dnia 31.12.2039r., pomijając kwestię opłaty za umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej Nr "[...]" odc. A kanalizacji telekomunikacyjnej rura RHDPE, tj. urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o łącznej powierzchni rzutu poziomego 202,825 m kw. Zwrócić należy uwagę, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu jest w sposób oczywisty sprzeczne z przepisami prawa, zaprzecza ich istocie i sensowi. Oczywistość naruszenia prawa wyklucza uznanie za rażące naruszenie takiego przepisu, którego treść pozwala na rozbieżne interpretacje zarówno co do wykładni, jak i zastosowania. Odmienność "zwykłego" i rażącego naruszenia prawa wyraża się w odmiennych skutkach procesowych. O ile zwykłe naruszenie prawa skutkuje uchyleniem decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c) p.p.s.a., o tyle rażące naruszenie prawa skutkuje stwierdzeniem przez sąd nieważności decyzji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy z wszystkimi tego konsekwencjami (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2018 r., I FSK 443/16, dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu z takim rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku zaskarżonej decyzji Kolegium, ponieważ organ odwoławczy orzekł w odniesieniu do opłaty za umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej Nr "[...]" odc. A - kanalizacji telekomunikacyjnej, pomijając kwestię tejże opłaty za umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej Nr "[...]" odc. A. Organ, nie rozstrzygając we wskazanym zakresie (do czego był zobowiązany), pozbawił zatem bezpodstawnie Powiat przedmiotowej opłaty za umieszczenie wskazanej infrastruktury technicznej w pasie drogowym drogi powiatowej Nr "[...]" odc. A. Tym samym doszło do zmaterializowania się przesłanki rażącego naruszenia prawa, tj. art. 155 k.p.a. skutkującej koniecznością stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji. Organ bowiem uchylając w tym trybie decyzję organu I instancji w całości, orzekł jedynie merytorycznie o części opłaty, co przełożyło się na daleko idące konsekwencje dla Powiatu. Rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.(por. wyrok NSA z 26 października 2018 r., I OSK 257/17). Z taka właśnie decyzją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, czemu zresztą Kolegium zdaje się nie zaprzeczać. Wskazać również należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.