II SA/Ol 59/22

Dnia 8 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Południe w Olsztynie na uchwałę Rady Gminy Purda z dnia 26 czerwca 2020 roku nr XXIV/153/2020 w przedmiocie określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy uczniom, form i zakresu tej pomocy oraz trybu postępowania w ramach "Lokalnego Programu Wspierania Szczególnie Uzdolnionych Uczniów ze szkół podstawowych na terenie Gminy Purda" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 oraz § 5 ust. 1 w zakresie wyrazów "w tym:" oraz w zakresie lit. a) i b); II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Rada Gminy Purda podjęła w dniu 26 czerwca 2020 r. uchwałę Nr XXIV/153/2020 w sprawie określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy uczniom, form i zakresu tej pomocy oraz trybu postępowania w ramach "Lokalnego Programu Wspierania Szczególnie Uzdolnionych Uczniów ze szkół podstawowych na terenie Gminy Purda". Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy Olsztyn - Południe (dalej jako: "Prokurator", "skarżący"), zaskarżając uchwałę w całości. Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 5r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.), dalej jako "u.s.g." w zw. z art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2020 r., poz. 1133 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.o." w zw. z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r., o sporcie (Dz.U. z 2017 r., poz. 1436), polegające na naruszeniu granic upoważnienia ustawowego wskazanego w tych przepisach, przez jego przekroczenie, w części zaś niewypełnienie, a mianowicie, poprzez określenie w § 4 uchwały, iż stypendium, o którym mowa w § 3 mogą się ubiegać jedynie uczniowie klas IV-VIII szkół podstawowych z terenu Gminy Purda, gdy brak jest podstaw do wykluczenia z możliwości ubiegania się o stypendium uczniów klas I-III, wskutek czego doszło do naruszenia art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa, oznaczającej nakaz równego traktowania równych i podobnych oraz dopuszczającej wprowadzenie zróżnicowania, ale tylko, gdy jest to uzasadnione. Skarżący zarzucił także istotne naruszenie art. 7b ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r., poz. 194 z późn. zm.), dalej jako: "u.o.p.d.k." poprzez jego niezastosowanie w unormowaniach zawartych w § 3 pkt 3, w § 5 ust. 1 pkt 3 i w § 6 pkt 2, wedle których zostały określone warunki, formy oraz zakres pomocy i tryb postępowania w przypadku przyznawania stypendiów dla uczniów za szczególne osiągnięcia artystyczne w ramach Lokalnego Programu Wspierania Uzdolnionych Uczniów ze szkół podstawowych na terenie Gminy Purda, podczas, gdy uchwały podejmowane na podstawie art. 90t ustawy o systemie oświaty nie mogą swym zakresem obejmować zagadnień dotyczących stypendiów artystycznych, gdyż w takich przypadkach bezpośrednie zastosowanie ma ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W ocenie prokuratora, zaskarżona uchwała istotnie narusza także postanowienia 18 ust. 1 pkt 14a u.s.g. w zw. z art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty, poprzez wprowadzenie w § 7 ust. 2. ograniczenia możliwości uzyskania przez ucznia, spełniającego zarówno kryteria do otrzymania stypendium naukowego, artystycznego, jak i sportowego, do jednej kategorii stypendium, podczas, gdy z delegacji ustawowej nie wynika uprawnienie rady do takiego ograniczenia. Zarzucono także, iż wprowadzenie § 7 ust. 1, narusza ww. przepisy, poprzez to, iż wzór wniosku stanowi załącznik do uchwały, przy jednoczesnym nieuprawnionym zapisie zawartym w tymże wniosku, polegającym na uwzględnieniu oceny z zachowania kandydata do stypendium. Zdaniem Prokuratora doszło do naruszenia w/powołanych przepisów również poprzez nadanie w § 8 ust. 3 uchwały Wójtowi Gminy Purda kompetencji do pozbawienia ucznia, któremu przyznano stypendium artystyczne i naukowe, do jego cofnięcia, określonych w § 8 ust. 3 pkt 1-4, podczas, gdy z delegacji ustawowej nie wynika takie uprawnienie dla rady gminy. Podnosząc powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator odniósł się do art. 7b ust. 1 i ust. 3 u.o.p.d.k., wskazując, że postanowienia § 3 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt 3 i § 6 pkt 2 uchwały odnoszą się do możliwości przyznania stypendiów artystycznych. Biorąc zaś pod uwagę treść części wstępnej, wskazującej przepisy w oparciu o która działa Rada Gminy Purda, jako podstawę uchwały należy uznać art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Powyższe procedowanie należy uznać za nieprawidłowe. Jeżeli zamiarem Gminy było przyznanie stypendium artystycznego, należało podjąć uchwałę na podstawie art. 7 b ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Rada wykroczyła więc poza delegację ustawową z art. 90 t ust. 4 u.s.o. Prokurator wskazał, że za niezgodne z prawem należy też uznać ograniczenia podmiotowe osób, które mogą ubiegać się o stypendium. W ocenie Prokuratora, postanowienia § 7 ust. 2 uchwały przeczą idei stypendium motywacyjnego. Nie ma podstaw, aby wszechstronnie uzdolnionemu uczniowi odbierać możliwość uzyskania dodatkowej gratyfikacji. Rozstrzygnięcie § 8 ust. 3 uchwały stanowi również, w ocenie Prokuratora, wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej, poprzez wprowadzenie zasad cofnięcia stypendium. W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Purda wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem Gminy, jako, że Wojewoda nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały, uznać należy, że ewentualne naruszenie prawa, które mogło wystąpić, jest naruszeniem nieistotnym. W ocenie Gminy, powinna ona różnicować wymagania uprawniające do otrzymania stypendium. Wskazano, że w przypadku klas I-III nie mamy do czynienia ze średnią ocen, a z oceną opisową. Nie sposób w związku z tym stworzyć mierzalnych kryteriów uczniów w tak młodym wieku. Zdaniem organu, art. 90t ust. 4 u.s.o. nie określa wprost dziedzin, w których mogą być przyznane stypendia. Stanowi o wspieraniu edukacji dzieci uzdolnionych. Z kolei, wskazany przez Prokuratora art. 7b ust. 3 u.o.p.d.k. wskazuje nie na uczniów, ale na osoby zajmujące się twórczością artystyczną, upowszechnianiem kultury oraz opieką nad zabytkami. Z kolei, ust. 2 wskazuje, że stypendium polega na przyznaniu środków finansowych osobom realizującym określone przedsięwzięcia. Trudno zatem uznać dzieci w szkole za osoby realizujące określone przedsięwzięcia. Dzieci mogą być i są uzdolnione artystycznie. Na etapie szkolnym rozwijają swoje umiejętności. Nieuwzględnienie w regulaminie stypendium artystycznego dla uczniów pozbawiłoby organ możliwości wsparcia tych uczniów w rozwijaniu ich pasji i talentów i wykluczenie ich z dodatkowych zajęć. Gmina wskazała też, że liczba przyznawanych stypendiów ograniczona jest środkami finansowymi. Organ wskazał również, że z treści uchwały nie wynika, aby jednym z warunków przyznania stypendium była ocena z zachowania. We wzorze wniosku znalazła się ona, ale nie była brana pod uwagę w procedurze przyznania stypendium. Zdaniem Gminy, prawo do cofnięcia stypendium ściśle wiąże się z uprawnionym do jego przyznania i określenia zasad jego przyznawania. Wójt powinien mieć możliwość oceny, czy swoją postawą lub zachowaniem dana osoba w dalszym ciągu zasługuje na finansowe wsparcie Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez skarżącego oraz przez organ. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g.", gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o., stanowiącym podstawę prawną podjętej uchwały - jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. W myśl zaś art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie, również stanowiącym podstawę zaskarżonej uchwały - jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy – ust. 3 art. 31. Postanowienia zaskarżonej uchwały nie powinny wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, zawartego ww. przpeisach. Tymczasem zaś, w przedmiotowej sprawie, w zaskarżonej części, postanowienia § 4 oraz § 5 ust. 1 w zakresie wyrazów: "w tym" oraz w zakresie lit. a) i b) uchwały przekraczają zakres upoważnienia ustawowego i tym samym, w sposób istotny naruszają prawo. Należy podzielić stanowisko Prokuratora, że brak jest podstaw do wykluczenia z możliwości ubiegania się o stypendium uczniów z klas I - III, jedynie w oparciu o kryterium przynależności do konkretnej klasy, wskutek czego doszło do ewidentnego naruszenia art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady równości wobec prawa. W przepisach u.s.o. brak jest upoważnienia ustawowego do zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do stypendium wyłącznie do uczniów określonych klas. Tymczasem zaś, organ w § 4 uchwały stwierdził, że o stypendia mogą ubiegać się uczniowie klas IV-VIII szkół podstawowych z terenu Gminy Purda. Natomiast w § 5 ust. 1 określił ilość stypendiów w poszczególnych kategoriach – naukowe, sportowe i artystyczne, wskazując, że przysługuje ono uczniom klas IV-VIII. Stąd też, należało stwierdzić nieważność § 4 oraz § 5 ust. 1 w zakresie wyrazów "w tym" oraz w zakresie lit. a) i b), ponieważ w postanowieniach § 5 ust. 1 ustalono, że stypendium przysługuje wyłącznie uczniom klas IV-VIII, co nie znajduje uzasadnienia prawnego. Sąd nie podziela zaś pozostałych zarzutów skargi. W ocenie Sądu, niezasadny jest zarzut skargi, dotyczący nieuwzględnienia w uchwale postanowień art. 7b u.o.p.d.k., gdyż uchwały rad gmin nie mogą obejmować swym zakresem zagadnień dotyczących stypendiów artystycznych i przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie. Zgodnie z art. 7b ust. 1 tej ustawy - minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, inni ministrowie i kierownicy urzędów centralnych w odniesieniu do podległych im ośrodków i instytucji kultury, a także jednostki samorządu terytorialnego, mogą przyznawać stypendia osobom zajmującym się twórczością artystyczną, upowszechnianiem kultury oraz opieką nad zabytkami. Zgodnie zaś z art. 7b ust. 3 u.o.p.d.k. - minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w drodze rozporządzenia, a organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określą szczegółowe warunki i tryb przyznawania stypendiów, o których mowa w ust. 1, oraz ich wysokość, mając na uwadze wspieranie rozwoju umiejętności artystycznych oraz upowszechnianie kultury i opieki nad zabytkami. Sąd podziela tu stanowisko organu, że przepis art. 7b ust. 1 wskazuje nie na uczniów, ale na osoby zajmujące się twórczością artystyczną, upowszechnianiem kultury oraz opieką nad zabytkami. Uczniowie zaś to nie są osoby zajmujące się twórczością artystyczną, o których mowa w ww. przepisie. Dzieci mogą być uzdolnione artystycznie i wówczas organ może przyznać im stypendia na podstawie art. 90t ust. 1 u.s.o. Na marginesie należy wskazać, że jeżeli nawet organ nie wskazał właściwej podstawy prawnej przy podejmowaniu uchwały, a taka podstawa istnieje, nie oznacza to, że akt jest niezgodny z prawem. Tym samym, zawarcie w uchwale postanowień, dotyczących stypendiów artystycznych dla uczniów, w ocenie Sądu, pozostaje zgodne z prawem. Sąd nie podziela także zarzutów skargi o niezgodności z prawem postanowień § 7 ust. 2 uchwały. Zgodnie z tym przepisem – w przypadku spełniania warunków kwalifikujących do uzyskania kilku form stypendium, przyznane zostanie stypendium tylko z jednej kategorii, korzystniejszej dla ucznia. W ocenie skarżącego, powyższe rozstrzygnięcie przeczy idei stypendium motywacyjnego i nie ma podstaw, aby uczniowi uzdolnionemu odbierać możliwość uzyskania dodatkowej gratyfikacji jego szczególnych osiągnięć. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. W myśl postanowień art. 90t ust. 4 u.s.o. - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Jak wskazano w powyższym przepisie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy uczniom oraz formy i zakres tej pomocy. Organ mógł więc zdecydować, w ramach cytowanego przepisu, że zakres pomocy będzie dotyczył jednego stypendium – korzystniejszego dla ucznia. Mieści się takie postanowienie w granicach kompetencji, wyznaczonych postanowieniami art. 90t ust. 4 u.s.o. Podobnie należy uznać, odnosząc się do zarzutu Prokuratora, dotyczącego naruszenia ww. przepisów u.s.o. przez organ postanowieniami § 8 ust. 3 pkt 1-4 uchwały. Wskazanie przypadków pozbawienia stypendium znajduje bowiem również, w ocenie Sądu, swoją podstawę w art. 90t ust. 4 u.s.o., a także w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Ustawodawca stwierdza w art. 90t ust. 4 u.s.o., że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa tryb postępowania w sprawach udzielania pomocy dzieciom i młodzieży. Natomiast art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie wprost przewiduje, iż rada określa tryb pozbawiania stypendiów sportowych. Ustalenia, zawarte w ww. postanowieniach § 8 ust. 3 pkt 1-4 bez wątpienia dotyczą trybu postępowania w tych sprawach. Fakt, że ustawodawca wprost nie stwierdził w art. 90t ust. 4 u.s.o., że organ może określić tryb pozbawiania stypendiów nie oznacza, że nie może tego uczynić w ramach trybu postępowania w sprawach przyznawania stypendiów. Sąd nie podziela również zarzutu skarżącego, dotyczącego § 7 ust. 1, tj. tego, iż wzór wniosku stanowi załącznik do uchwały przy jednoczesnym nieuprawnionym zapisie zawartym w tymże wniosku polegającym na uwzględnieniu oceny zachowania kandydata do stypendium. W zakwestionowanym przez Prokuratora załączniku znajduje się zapis: "Potwierdzenie dyrektora Szkoły. Niniejszym potwierdzam prawidłowość danych dotyczących uzyskanej w bieżącym roku szkolnym średniej ocen oraz oceny zachowania kandydata do stypendium". Ze stwierdzenia tego nie wynika w żaden sposób, aby ocena z zachowania miała wpływ na stypendium, co potwierdza organ stwierdzając w odpowiedzi na skargę, że z treści uchwały nie wynika, aby ocena z zachowania by jednym z kryteriów otrzymania stypendium, a kryteria są wprost określone w uchwale. We wzorze wniosku znalazła się ocena z zachowania, ale nie była ona brana pod uwagę w procedurze przyznawania stypendium. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniono skargę w części oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a., w pozostałej części skargę oddalono.