II SA/Ol 595/06

l WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Asesor WSA Katarzyna Matczak Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie opłaty za czynność z zakresu nadzoru sanitarnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej J. T. kwotę 100,- zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku W dniu 17 marca 2006r. do Urzędu Miasta i Gminy w P. wpłynął wniosek J. T. w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu sieci wodociągowej zlokalizowanej na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi: 422, 73, 10/5, 34, 11/6 obręb P. Burmistrz Miasta i Gminy P, działając na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy zdnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001r. Nr 62, poz. 627 ze zm.) wystąpił do Starosty S. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. o wydanie opinii w sprawie konieczności sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Starosta S. postanowieniem z dnia 10 maja 2006r. znak: "[...]" odstąpił od konieczności sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2006r. znak: "[...]" odstąpił od konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a postanowieniem z dnia 28 czerwca 2006r., znak: "[...]", uzgodnił środowiskowe uwarunkowania zgody w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych na realizację przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu sieci wodociągowej. Decyzją z dnia 29 czerwca 2006r., znak: "[...]", Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. działając na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851), zwanej dalej ustawą o p.i.s., oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2004r. Nr 20, poz. 193) obciążył J. T. opłatą w kwocie 25,00 zł za czynności w zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci wodociągowej. W uzasadnieniu decyzji podał, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o p.i.s. za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Od powyższej decyzji, w dniu 5 lipca 2006r. odwołała się J. T. Zarzuciła, że powyższe uzgodnienia, za które chce ją obciążyć inspektor sanitarny, wynikają bezpośrednio z ustawy Prawo ochrony środowiska, która nie przewiduje za ich wydanie opłat. Podniosła ponadto, iż występującym o ich wydanie jest Burmistrz Miasta P. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania J. T., decyzją z dnia 17 lipca 2006r., nr "[...]", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż obowiązek pobierania opłat związanych z uzgadnianiem środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika wprost z art. 36 ust. 1 ustawy o p.i.s. Wskazany przepis bezwarunkowo nakazuje ponoszenie przez osobę (jednostkę prawną lub fizyczną) zobowiązaną do przestrzegania wymagań higienicznych i sanitarnych kosztów badań laboratoryjnych, oraz innych czynności wykonywanych związku ze sprawowaniem przez organy inspekcji sanitarnej nadzoru sanitarnego (również w przypadku nie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych). Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie J. T. jest inwestorem (jednostką obowiązaną do przestrzegania wymagań higieniczno - sanitarnych i zdrowotnych), organ I instancji słusznie obciążył odwołującą się przedmiotową opłatą. Wskazał również, że katalog czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego jest określony w art. 3 ustawy o p.i.s. i ma charakter otwarty. Czynności zapobiegawcze dotyczą więc wszelkich działań podejmowanych przez organy inspekcji sanitarnej, także wykonywanych na podstawie innych przepisów niż ustawa o p.i.s. W związku z powyższym za czynności wykonywane na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska powinny być pobierane opłaty na podstawie art. 36 ust. 1 (nawet jeśli nie nastąpiło naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych). W skardze na tę decyzję J. T. zarzuciła, że pobieranie opłat za czynności zapobiegawcze wynika bezpośrednio z ustawy Prawo ochrony środowiska, która wymaga od organu przed wydaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, uzgodnienia z inspektorem sanitarnym. Zgodnie z art. 48 ust. 1 cytowanej ustawy postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza organ właściwy do wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Następnie, zgodnie z § 2 cytowanego artykułu, organ, po uzgodnieniu warunków realizacji zamierzonego przedsięwzięcia wydaje decyzję. Z kolei wnioskodawca "decyzji środowiskowej" nie uczestniczy w procesie uzgadniania między organami, natomiast w końcowej fazie jest obciążany kosztami tej "korespondencji". Stąd też zaskarżona decyzja, jako niezgodna z prawem winna być uchylona W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Ponadto zgodnie z dyspozycja art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - przy zakazie reformationis in peius. Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. Z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.). Tego rodzaju naruszenie przepisów prawa ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż podniesione w skardze. W omawianej sprawie, jako podstawę prawną nałożenia na skarżącą opłaty w wysokości 25 zł, organy powołały art. 36 ust. 1 ustawy o p.i.s. stanowiący, że za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Decyzyjną formę nakładania obowiązku uiszczania przedmiotowych opłat przesądziła uchwała Sądu Najwyższego z dnia 31 stycznia 1995r. sygn. III AZP 11.94, opublikowana OSNAP z 1995r. nr 11, poz. 126, w której Sąd wskazał, iż: "rzeczą organu jest zapewnienie, by w wypadku konieczności wydania decyzji administracyjnej zagwarantowane były uprawnienia procesowe stron w zakresie postępowania dowodowego, udziału stron w tym postępowaniu, a wszelkie ewentualne uchybienia w tym zakresie mogą być uzupełnione przez organ odwoławczy w trybie określonym w art. 136 k.p.a. Przypuszczenie o zbędności wydawania w takich wypadkach decyzji, skoro jakoby obowiązek uiszczania opłat wynika "bezpośrednio lub wprost" z przepisu prawa, jest nieuprawnione". Zatem w postępowaniu w sprawie pobrania opłaty za czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy bezwzględnie przestrzegać zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe potwierdza art. 37 ustawy o p.i.s. stanowiący, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej zwanego k.p.a. Nie jest zachowaniem zasad przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego takie działanie organu administracji publicznej, gdy strona, na którą nakłada się decyzją administracyjną określony obowiązek finansowy polegający na uiszczeniu opłaty, nie ma zagwarantowanego prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym, w oparciu o który został ten obowiązek ustalony i przedstawiania swoich dokumentów i dowodów, a nawet nie jest świadoma prowadzonego w tym zakresie postępowania administracyjnego, skoro organ nie zawiadomił jej o wszczęciu postępowania w sprawie (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10.03.2005r., sygn. akt II SA/Ol 1015/04). Takie postępowanie organów orzekających w tej sprawie narusza fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Odnosząc powyższe rozważania do realiów omawianej sprawy stwierdzić należy, że z administracyjnych akt sprawy nie wynika, iż J. T. została zawiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego. W aktach sprawy brak jest również dowodów świadczących o tym, że skarżąca miała w ogóle zapewniony czynny udział w tym postępowaniu administracyjnym polegający m.in. na prawie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Bowiem obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. Powyższe potwierdza, że naruszona została wskazana wyżej zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, co, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny "koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny (tak też w wyroku NSA z dn. 5.04.2001r., sygn. akt II SA 1095/00). Wskazać również należy, że zaskarżona decyzja narusza normę art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią § 3 cytowanego artykułu, uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać m.in. wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie, decyzje organów obydwu instancji powołują jako podstawę prawną nałożenia na skarżącą opłaty w wysokości 25 zł, przepis art. 36 ust. 1 ustawy o p.i.s, nakładający obowiązek pobierania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej opłat związanych ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego w wysokości kosztów ich wykonania, a także przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Powołane przepisy nie wskazują jednak w jaki sposób organy ustaliły kwotę opłaty. Samo ogólnikowe stwierdzenie w decyzji organu I instancji, że wysokość opłaty została ustalona w oparciu o bezpośrednie i pośrednie koszty wykonania, które kształtują się jako wartość jednej roboczogodziny (czas przeglądu i przygotowanie dokumentacji), nie przesądza czy kwota opłaty została naliczona w sposób prawidłowy. Skarżący ma bowiem prawo poznać normy obowiązujące w tym zakresie aby skonfrontować czy wysokość naliczonej kwoty jest zgodna z przepisami, które określają zasady jej naliczania. Na marginesie należy dodać, że muszą to być przepisy powszechnie obowiązujące. Reasumując, skarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji naruszyły przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych tez względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tejże ustawy.