II SA/Ol 595/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant st. referent Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania B. Z. od decyzji z dnia "[...]" wydanej z upoważnienia Prezydenta ‘[...]" przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" przedmiocie odmowy przyznania B. Z. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z tytułu opieki nad niepełnosprawną córką A. Z., utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 16 listopada 2015 r. B. Z. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w "[...]" wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką A. Z., ur. w "[...]". Decyzją z dnia "[...]" organ pierwszej instancji odmówił przyznania B. Z. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką A. Z. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Organ wskazał, iż zakres opieki sprawowanej przez wnioskodawczynię nad córką nie wyłącza możliwości podjęcia zatrudnienia. W odwołaniu od powyższej decyzji B. Z. podniosła, że zrezygnowała z zatrudnienia na rzecz sprawowania opieki nad córką legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne przeprowadzenie procedury w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]", przytaczając treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 114, dalej jako: u.ś.r.), Kolegium wskazało, że A. Z. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia "[...]". Z orzeczenia wynika, że wymaga ona uczestnictwa w terapii zajęciowej, konieczności zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie danej osoby, korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki, konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Do dnia 13 listopada 2015 r. B. Z. zatrudniona była w "[...]" w wymiarze 7/8 pełnego wymiaru czasu pracy. Obecnie jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy, nie pobiera zasiłku stałego, nie pobiera świadczenia emerytalno-rentowego. Mąż B. Z. zatrudniony jest w "[...]" w wymiarze ½ etatu oraz w "[...]" w pełnym wymiarze czasu pracy. A. Z. została zakwalifikowana jako uczestnik Warsztatów Terapii Zajęciowej. Rehabilitacja A. Z. odbywa się w wymiarze siedmiu godzin, pięć razy w tygodniu, od poniedziałku do piątku od 8.00 do 15.00. W trakcie trwania zajęć w WTZ opiekę nad A. Z. sprawuje terapeuta zajęciowy – terapia w pracowni haftu. Nie ma konieczności stałej obecności rodzica podczas zajęć w ramach WTZ, jednakże znaczny stopień niepełnosprawności A. Z. i fakt posiadanych deficytów w komunikacji werbalnej (nie mówi), czynnościach życia codziennego, ograniczonych obu motorykach daje sposobność do udziału rodzica podczas wszelkich inicjatyw związanych z wyjściami grupowymi, wydarzeniami kulturalnymi, wycieczkami itd. B. Z. zawozi i odbiera córkę z warsztatów terapii zajęciowej. W przypadku choroby A. Z. przebywa w domu pod opieką wnioskodawczyni, wymaga stałego podawania leków przeciwpadaczkowych. B. Z. przygotowuje posiłki, uczy córkę samodzielności (pomoc przy ubieraniu, myciu). Kolegium podniosło, że z akt sprawy wynika, że odwołująca nie spełnia przesłanek do przyznania rzeczonego zasiłku. Podstawową przesłanką przyznania świadczenia, obok wykazania, że osoba bliska, co do której istnieje obowiązek alimentacji, wymaga opieki, jest rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad tą osobą. Świadczenie pielęgnacyjne ze swej istoty służy zaś częściowemu choćby zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponoszą osoby opiekujące się chorymi członkami najbliższej rodziny, wskutek rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania stałej opieki. Z istoty pojęcia stałej opieki wynika, że ma to być opieka sprawowana w każdym czasie, a nie tylko w pewnych momentach w trakcie doby. Podstawę odmowy rzeczonego świadczenia stanowi zakres opieki sprawowanej nad córką, która to opieka nie jest opieką stałą, świadczoną w każdym czasie. Córka wnioskodawczyni uczęszcza bowiem na warsztaty terapii zajęciowej pięć razy w tygodniu po siedem godzin, w trakcie których opiekę sprawuje terapeuta zajęciowy. Okoliczność ta nie wyklucza zatem podjęcia przez wnioskodawczynię zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium z dnia "[...]" B. Z. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Podniosła, że w zaskarżonej decyzji wymieniono szereg obowiązków jakie spełnia wobec córki, uznając jednocześnie, że są to obowiązki jakie matka spełnia wobec dziecka standardowo. Gdyby jednak organy dokładnie przestudiowały całą dokumentację, to zwrócono by uwagę na szereg schorzeń u córki, które rozszerzają orzeczoną niepełnosprawność w stopniu znacznym o głębokie upośledzenie umysłowe. Wskazała, że w trakcie pobytu w WTZ często występowały u córki niepożądane zachowania spowodowane złym samopoczuciem, czy też fizjologicznym zanieczyszczaniem własnymi ekskrementami na zajęciach, stanami podwyższonego napięcia emocjonalnego czego skutkiem była wyzwalająca się autoagresja i agresja wobec pozostałych uczestników zajęć. Z tego też powodu była wzywana do odbioru córki z zajęć w trakcie wykonywania pracy. Zaistniałe sytuacje spowodowały narastające bariery w kontynuowaniu pracy zawodowej. Skutkiem niestandardowego zachowania córki było jej skreślenie z listy uczestników terapii, a na kolejną córka została przyjęta warunkowo. Obowiązek stałej opieki nad córką zmusił ją do rezygnacji z pracy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w skardze. Wskazała, że w opiece nad córką pomagała jej mama, która zmarła. Aktualnie opiekuje się córką całą dobę. Córka bierze udział w warsztatach w wymiarze 5 godzin dziennie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie nie jest oczywiste, jak to przyjęły organy, że skarżąca nie spełnia przesłanki podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad córką, w myśl art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Podnieść należy, że ustawodawca w art. 17 ust. 1 u.ś.r. uregulował dwa niezależne od siebie stany faktyczne, z którymi powiązał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego: 1. w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, 2. w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Ustawodawca wyraźnie wskazał więc w tym przepisie, że wnioskodawca ma niepodejmować lub zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, a więc wnioskodawca ma być osobą faktycznie bezrobotną i sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej pomocy. Wówczas uzasadniona jest pomoc państwa. W niniejszej sprawie nie zaistniał drugi z podanych przez ustawodawcę stanów faktycznych. Natomiast uzasadnione wątpliwości budzi, czy jednak rzeczywiście w sprawie nie zachodzi ta pierwsza ewentualność. Pod tym względem istotna jest ocena okoliczności i intencji niepodejmowania przez wnioskodawcę dotychczas zatrudnienia. Jednak dokonana w tym względzie ocena nie może być wybiórcza, a przez to dowolna. Odmawiając przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia, wobec niespełnienia przez nią przesłanek - podjęcia przez wnioskodawczynię zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności Kolegium, jak i organ I instancji powoływały się na okoliczność, że w trakcie trwania zajęć w WTZ opiekę nad A. Z. sprawuje terapeuta zajęciowy. Nie ma również konieczności stałej obecności rodzica podczas zajęć w ramach WTZ, bowiem z istoty pojęcia stałej opieki wynika, że ma to być opieka sprawowana w każdym czasie, a nie tylko w pewnych momentach w trakcie doby. Jeżeli poprzestać tylko na tych okolicznościach, bez analizowania wydarzeń im towarzyszących, to rzeczywiście skarżąca może rysować się jako osoba dobrowolnie unikająca zatrudnienia, co pozwalałoby przyjąć, że sprawowanie opieki nad córką nie warunkowało jej rezygnacji z zatrudnienia. Głębsza analiza życiorysu skarżącej i historii jej rodziny przedstawiona w skardze, ale też wynikająca z materiału aktowego sprawy, poddaje jednak pod wątpliwość taką ocenę. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że skarżąca pozostaje w związku małżeńskim, mąż jest zatrudniony na cały etat. Skarżąca w dniu 13 listopada 2015 r. rozwiązała umowę o pracę na mocy porozumienia stron (v: świadectwo pracy), nie pobiera świadczeń, nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. Z oświadczenia skarżącej wynika, że z przekazywanych jej przez terapeutów informacji wynika, że córka ze względu na niepełnosprawność nie kwalifikuje się do usamodzielnienia na warsztatach terapii zajęciowej. Ma odruchy autoagresji i agresji wobec uczestników warsztatów. W celu zminimalizowania napięć emocjonalnych wywołujących agresję i autoagresję zredukowany został czas pobytu córki na warsztatach do minimum gwarantującego stonowane zachowanie. Czas ten może być skorygowany w zależności czy zachowanie córki zostanie zaaprobowane przez osoby prowadzące zajęcia. Ponadto, skarżąca wskazała, że w przypadku każdej niedyspozycji spowodowanej sprawami kobiecymi, choroby, niemożnością uczestnictwa w zajęciach z różnych powodów, przerw w działalności WTZ (planowanych i nieplanowanych) jest w stanie opiekować się córką bez konsekwencji wywołanych stresem utraty zaufania pracodawcy i braku dyspozycyjności w trakcie realizacji obowiązków pracowniczych. Wskazała, że córka wymaga opieki i nadzoru 24 godziny na dobę. Niepilnowana, traci orientację z otoczeniem. Skarżąca przygotowuje córce posiłki, podaje leki, dba o jej higienę. Okoliczności tych, podanych przez skarżącą, organy nie weryfikowały, ogólnie nie kwestionując, że skarżąca sprawuje opiekę nad córką. Zdaniem Sądu istnieje konieczność ustalenia przez organ I instancji, czy skarżąca, tak jak podniosła w skardze, musi opiekować się dorosłą córką również w trakcie warsztatów, by ta nie stanowiła potencjalnego zagrożenia dla innych uczestników tych warsztatów. Ponadto, organ winien ustalić czy rzeczywiście córka skarżącej, w związku z chorobą, wymaga ścisłego nadzoru i opieki matki. Gdyby okoliczności te zostały przez organ potwierdzone, to nie można byłoby uznać, że skarżąca dobrowolnie unikała podjęcia zatrudnienia. Taki stan rzeczy uzasadniałby przyjęcie, że skarżąca nie była w stanie podjąć zatrudnienia z powodu sprawowanej opieki nad córką, która wymaga stałej opieki. Z postawy i twierdzeń skarżącej wynika, że jest ona świadoma spoczywającego na niej obowiązku i akceptuje go, mając wolę jego realizacji. Zaniechanie przez organy poczynienia powyższych ustaleń faktycznych i wnikliwej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odnosząc się do argumentacji Kolegium, zauważyć należy, że osoba podejmująca się sprawowania stałej opieki nie będzie szukała pracy. Oczekiwanie zatem od wnioskodawcy, żeby wykazał, iż jest w stanie podjąć zatrudnienie byłoby i tak bezcelowe, skoro zamiarem poszukującego nie byłoby zatrudnienie. Zasadnym jest przytoczyć tu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 5 czerwca 2007 r. sygn. I OSK 1411/06 (LEX nr 344871) wyjaśnił, iż sprawowanie opieki jest wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy. Stanowisko to podtrzymał następnie NSA w wyroku z dnia 27 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 558/11 (publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). Sąd ten wskazał, że "świadczenie pielęgnacyjne przysługuje temu, kto nie pozostaje w zatrudnieniu tylko dlatego, aby sprawować opiekę nad dzieckiem i faktycznie sprawuje tę opiekę. Oznacza to, że rezygnacja z zatrudnienia musi być wyłącznie spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. Można bowiem mówić o rezygnacji z zatrudnienia tylko wtedy, gdy przynajmniej potencjalnie możliwość wykonywania pracy istnieje". Powyższe przekonuje, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest uwarunkowane tym, aby wnioskodawca miał możliwość podjęcia zatrudnienia lub pracy zarobkowej i z niej nie skorzystał, co akcentuje organ II instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obowiązane są uwzględnić wytyczne i ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.