II SA/Ol 596/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2013 r. sprawy ze skargi T. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego – wznowienia postępowania I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz pełnomocnika skarżącej – adwokata J. U. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" (dalej zwaną decyzją zasiłkową), Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta A (dalej zwany organem I instancji), po rozpoznaniu wniosku T. P. (dalej zwanej skarżącą), przyznał skarżącej w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" zasiłek celowy w kwocie 186 zł na zakup posiłku lub żywności w okresie od 1 lipca 2009r. do 31 lipca 2009r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podano, że organ I instancji został wyznaczony do załatwienia niniejszej sprawy w związku z wyłączeniem pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B, jak też Kierownika tego Ośrodka od załatwienia wniosku skarżącej. Wskazano, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o zasiłek uprawnia ją do otrzymania świadczenia w formie zasiłku celowego w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zwrócono przy tym uwagę na sytuację zdrowotną członków rodziny skarżącej. Podniesiono, że zgodnie z zarządzeniem nr 1/2007 Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B z dnia 24 grudnia 2007r. w sprawie: ujednolicenia dziennej stawki zasiłku przyznanego w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", ustalono dzienną stawkę zasiłku na kwotę 3,00 zł., pomnożoną przez liczbę dni przypadających w danym miesiącu oraz liczbę członków rodziny uprawnionych do tego zasiłku. Dodano, że pomoc zostaje przyznana skarżącej i jej mężowi. Wnioskiem z dnia 28 listopada 2012r. skarżąca, powołując art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3, 5, 6 k.p.a., zwróciła się do organu I instancji o wznowienie postępowań zakończonych decyzjami tego organu wydanymi na podstawie zarządzenia nr 1/2007 Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B z dnia 24 grudnia 2007r. w sprawie: ujednolicenia dziennej stawki zasiłku przyznanego w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" za okres od sierpnia 2008r. Postanowieniem z dnia "[...]" organ I instancji odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją zasiłkową tego organu. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że powołane przez skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania zarządzenie nr 1/2007 Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B nie miało wpływu na powstanie jej uprawnienia do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności. Zauważono, że wysokość dziennej stawki zasiłku przyznawanego w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" może być różna w przypadku kilku ośrodków pomocy społecznej. Następnie dokonano oceny wystąpienia w sprawie przesłanek wznowienia postępowania zawartych w wymienionych przez skarżącą przepisach i stwierdzono, że żadna z tych przesłanek nie wystąpiła w tej sprawie. Podniesiono także, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Zauważono bowiem, że podstawą złożenia tego wniosku jest zarządzenie nr 1/2007 Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B, o którym skarżąca dowiedziała się najpóźniej w dniu odbioru pierwszej decyzji przyznającej świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", w której zarządzenie to zostało przytoczone, to jest 24 marca 2010r. (data odbioru decyzji nr "[...]"). Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowienie organu I instancji zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w A (dalej zwanego organem odwoławczym) z dnia 26 lutego 2013r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ nie jest uprawniony do oceny, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły. Stwierdzono, że w tej fazie postępowania organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki oraz czy podanie zostało wniesione z zachowaniem terminu. Do oceny tych elementów został też zobowiązany organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Kontynuując postępowanie organ I instancji wezwał skarżącą do podania okoliczności (dzień, zdarzenie), w których dowiedziała się o powodach wznowienia postępowania zakończonego decyzją zasiłkową. W odpowiedzi na to wezwanie, skarżąca podała, że o tych powodach dowiedziała się w dniu 26 listopada 2012r. po otrzymaniu decyzji organu odwoławczego nr "[...]". Postanowieniem z dnia "[...]" organ I instancji ponownie odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją zasiłkową tego organu. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia uznano, że wobec wyjaśnień skarżącej, zachowany został termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Stwierdzono jednak, że podanie to nie zostało oparte o przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3, 5, 6 k.p.a., gdyż takie w tej sprawie nie wystąpiły. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 35, art. 36, art. 106 i art. 149 § 1 pkt 1-3 k.p.a. Zgłosiła także zastrzeżenia co do rzetelności przeprowadzonych w jej sprawach wywiadów środowiskowych. Postanowieniem z dnia "[...]" organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a., a także czy dotyczy ono decyzji ostatecznej oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stwierdzono, że wniosek o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie został złożony przez osobę uprawnioną i dotyczy ostatecznej decyzji zasiłkowej. Uznano jednak, że nawet przy założeniu, że skarżąca zachowała 1-miesięczny termin do wniesienia podania (za wystarczające w tym zakresie uznano bowiem powołanie się przez skarżącą na decyzję organu odwoławczego, którą otrzymała w dniu 26 listopada 2012r.), nie sposób przyjąć, że skarżąca wskazała na istnienie jakichkolwiek przesłanek do wznowienia postępowania. Jako niewystarczające w tym zakresie oceniono powołanie się przez skarżącą na art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3, 5, 6 k.p.a. bez przytoczenia konkretnych okoliczności i bez przedłożenia stosownych dokumentów w sprawie. Uznano więc, że powoływanie się na wymienione przepisy jest oczywiście bezzasadne, co pozwala na przyjęcie za organem I instancji, że podanie o wznowienie nie wskazuje na istnienie jakichkolwiek przesłanek do wznowienia postępowania. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Z tych też powodów wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w tym wydania postanowienia co do żądania wznowienia postępowania zgodnie z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. Sformułowała także szereg zarzutów względem pracowników organów administracji publicznej, którzy w ocenie skarżącej przyczynili się do ubóstwa jej rodziny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty sformułowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 1 października 2013r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że skarżąca zachowała termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanemu w sprawie ostatecznemu postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]", w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Jak słusznie bowiem zauważył organ odwoławczy, postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a., a także czy dotyczy ono decyzji ostatecznej oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W ocenie Sądu, organ dokonał jednak wadliwej oceny dochowania przez skarżącą ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zgodnie bowiem z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jak wynika z treści wniosku o wznowienie postępowania, wniesionego w kontrolowanej sprawie, skarżąca łączy istnienie przesłanek wznowienia postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3, 5, 6 k.p.a., z obowiązywaniem zarządzenia nr 1/2007 Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B z dnia 24 grudnia 2007r. w sprawie: ujednolicenia dziennej stawki zasiłku przyznanego w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", w oparciu o które wydana została między innymi decyzja zasiłkowa. Dla oceny zachowania przez skarżącą terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją, istotne jest zatem ustalenie, kiedy skarżąca dowiedziała się o istnieniu tego zarządzenia. Podkreślenia wymaga przy tym, że zachowanie przez skarżącą omawianego terminu jest okolicznością faktyczną, która winna być w sposób obiektywny ustalona w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W kontrolowanej sprawie, za nieuprawnione należy więc uznać oparcie twierdzenia organów obu instancji o zachowaniu przez skarżącą terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jedynie na oświadczeniu skarżącej, że o powodach wznowienia dowiedziała się w dniu 26 listopada 2012r. po otrzymaniu decyzji organu odwoławczego nr "[...]". W świetle bowiem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, oświadczenie to należy uznać za subiektywne. Jak wynika bowiem z akt sprawy (uzasadnienia postanowienia organu I instancji z dnia 7 stycznia 2013r.), o istnieniu zarządzenia nr 1/2007 Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B z dnia 24 grudnia 2007r. w sprawie: ujednolicenia dziennej stawki zasiłku przyznanego w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" skarżąca dowiedziała się najpóźniej w dniu odbioru pierwszej decyzji przyznającej świadczenie pieniężne w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", w której zarządzenie to zostało przytoczone, to jest 24 marca 2010r. (data odbioru decyzji nr "[...]"). Zarządzenie to zostało powołane także w uzasadnieniu decyzji zasiłkowej wydanej w sprawie objętej wnioskiem o wznowienia postępowania, która została doręczona skarżącej w dniu 24 marca 2010r. W tych okolicznościach nie może budzić wątpliwości, że wniesienie przez skarżącą w niniejszej sprawie podania o wznowienie postępowania w dniu 29 listopada 2012r. (data złożenia w organie I instancji) nastąpiło z uchybieniem 1-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Stwierdzenie zaś tej okoliczności skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Skoro zaś takie właśnie rozstrzygnięcie organu I instancji zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem organu odwoławczego, uznać należało, że postanowienie to odpowiada prawu. Zauważyć także należy, że podnoszona przez organ okoliczność braku uzasadnienia przytoczonych podstaw wznowienia postępowania w kontekście dopuszczalności, bądź nie, uruchomienia tego trybu nadzwyczajnego była przedmiotem analizy w orzecznictwie sądowym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do poglądu wyrażonego w wyroku NSA z dnia 12 lipca 2011r., sygn. akt II OSK 2598/10 (dostępnym pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym przyjęto, że "jeżeli strona występując z żądaniem wznowienia postępowania nie wskazuje przesłanek wznowienia postępowania, czy to poprzestając jedynie na wskazaniu przepisów k.p.a., czy też w ogóle nie uzasadniając wniosku, czy też wreszcie uzasadniając wniosek w sposób, który nawet bez głębszej analizy prowadzi do wniosku, że argumenty tam wskazane nie stanowią przesłanek wznowienia postępowania, to właściwy do wznowienia postępowania organ administracji powinien w drodze decyzji (a od 11 kwietnia 2011r. postanowienia) odmówić wznowienia postępowania, przyjmując, że istnieją formalne przeszkody do oceny wniosku w postępowaniu nadzwyczajnym. Czym innym jest bowiem stwierdzenie, że określone argumenty, czy też zarzuty, mogą stanowić podstawę wznowienia, ale w danej sprawie taką przesłanką nie są (ocena merytoryczna), a czym innym ocena, że przesłanki wznowienia postępowania w ogóle nie została wskazana (przeszkoda formalna)". Sądowi znany jest także odmienny pogląd w tej kwestii sformułowany między innymi w wyroku NSA z 23 lutego 2011r., sygn. akt I OSK 625/10 (dostępnym pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrok ten został jednak wydany na tle innego stanu faktycznego i nie może wpływać na ocenę prawną sformułowaną w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu rozstrzygnięto na podstawie art. 250 powołanej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 461).