II SA/Ol 6/19

Dnia 19 lutego 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Giżycku na uchwałę Rady Miejskiej w Rynie z dnia 22 lutego 2017 r., nr XXVIII/204/2017 w przedmiocie uchwalenia "Programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Ryn na 2017 r." stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. 1. Z akt sprawy przekazanych wraz ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wynika, że uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]"r. Rada Miejska w R, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446) dalej jako: u.s.g. oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 856 z późn. zm.) przyjęła Program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy R na "[...]" rok. 2. Na powyższą uchwałę (dalej zwaną też: Programem) Prokurator Rejonowy w G wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa, tj. art. 40 ust. 1 w zw. z art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 2, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1523) dalej jako: u.o.a.n., poprzez zaniechanie opublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Wojewody W pomimo, iż uchwała ta zawiera normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym i jest aktem prawa miejscowego. W uzasadnieniu podniesiono, że Rada Miejska zaskarżonej uchwały nie zaliczyła do aktów prawa miejscowego i konsekwentnie nie skierowała jej do publikacji. W § 3 ww. uchwały zapisano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, zaś wykonanie jej zgodnie z § 2 powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy R (dalej: Burmistrz). Wskazano, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że taka uchwała obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym, ma zróżnicowanych charakter normatywny. Fakt, że uchwalony Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne nie oznacza, że taki akt nie ma charakteru powszechnie obowiązującego prawa. Prokurator wskazał, że uchwalony Program jest powszechnie obowiązujący, skierowany jest do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami, a zatem taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Oznacza to, że podlegała obowiązkowi ogłoszenia, gdy tymczasem nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego we wskazanym publikatorze jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych. W ocenie skarżącego normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym ujęte zostały m.in. w: § 3 ust. 2 ppkt a i c; § 4 ust. 4 ppkt a,b,c; § 6 ppkt 1 i c; § 8 ppkt b; § 9 ppkt a i b załącznika do ww. uchwały, gdzie analiza wskazanych zapisów prowadzi do wniosku, że organ wydający uchwałę określił jej adresatów w sposób ogólny np. poprzez organizacje społeczne, organizacje pozarządowe, placówki oświatowe, instytucje kultury, opiekunów, właścicieli, karmicieli zwierząt wolnożyjących, nauczycieli, i in., bez nadawania im konkretnych cech. 3. Odpowiadając na te zarzuty Burmistrz Miasta i Gminy R wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy kosztów postępowania według norm przepisanych. Poinformował, że uchwała stanowiąca przedmiot skargi nie obowiązuje od dłuższego czasu, w związku z czym nie zasługuje na uwzględnienie skarga. Zaskarżona uchwała zawiera corocznie uchwalany program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania ich bezdomności, konkretyzując sposoby i formy działania gminy, mające na celu właściwe wykonywanie należących do jednostki samorządu, ustawowych obowiązków w podanym zakresie. Wbrew zarzutom skargi akt ten pozbawiony jest niezbędnej abstrakcyjności. Podkreślono, że sądy administracyjne w rozstrzygnięciach wydawanych w 2016 r. i wcześniejszych uznawały, że uchwały organów w sprawach programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi, podobnie, jak inne dotyczące programów, nie są aktami prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 u.s.g. Także Wojewoda W, działający w ramach nadzoru, badający w zakresie legalności zgodność uchwał z prawem, nigdy wcześniej nie kwestionował sposobu wejścia w życie takich programów. Uchwalony program nie zawiera norm generalno-abstrakcyjnych lecz prognozy i zasady postępowania w określonych nim sytuacjach celem właściwego wykonywania ustawy. 4. Na rozprawie w dniu 19 lutego 2019 r., Prokurator Prokuratury Okręgowej w O podtrzymała wniesioną skargę w całości, zaś pełnomocnik Gminy R stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) dalej jako: p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.) dalej jako: u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. Takim podmiotem jest, w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. m.in. prokurator, który ponadto zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a., nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez Prokuratora wnoszącego skargę, że zaskarżona uchwała - Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, uchwalony na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, jest aktem prawa miejscowego. Zaznaczyć przy tym należy, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program ten konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Jego treść stanowią normy planistyczne, normy-prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy corocznie do dnia 31 marca, zawiera wprawdzie postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia to jednak takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 12 października 2016 r., sygn. II OSK 3245/14 i z dnia 30 marca 2016 r., sygn. II OSK 221/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa. gov.pl). W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga on bowiem erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z.. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Także w doktrynie wskazuje się, że celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencję rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (vide: J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Uchwała dotycząca programu skierowana jest do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania, w przedmiotowej uchwale m.in. do organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt i przeciwdziałanie bezdomności zwierząt; placówek oświatowych i instytucji kultury poprzez edukację dzieci, młodzieży i dorosłych w zakresie humanitarnego traktowania zwierząt i sposobów zapobiegania ich bezdomności (§ 3 ust. 2 lit. "a" i "c" załącznika do uchwały). Z woli ustawodawcy program ma regulacyjny charakter. Biorąc pod uwagę materię Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Tym samym taka uchwała powinna być zgodnie z art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (t.j. Dz.U z 2017 r. poz. 1523 z późn. zm). Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.) oraz, że akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). W rzeczonej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że wchodzi w życie z dniem podjęcia. Niewykonanie przez Radę Miejską obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, iż uchwała taka jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Na marginesie jedynie pozostaje wyjaśnić, że nie ma przy tym znaczenia w rzeczonej sprawie okoliczność, na którą powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, iż uchwała ta obowiązywała w 2017 r. Uchwała ta bowiem wywoływała i nadal może wywoływać określone skutki prawne, a wyrok sądu stwierdzający nieważność uchwały eliminuje uchwałę tę z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.