II SA/Ol 60/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Przewodniczącej Osiedla [...] W.F. na decyzję Kierownika Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w O. z 9 grudnia 2024 r., nr ZGM 687/2024 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić stronie skarżącej 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego. W.F. wnioskiem z 17 września 2024 r. zwróciła się do Kierownika Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej [...] (dalej: "ZGM") o udostępnienie informacji publicznej przez udostępnienie faktur dotyczących remontów i bieżących napraw lokali mieszkalnych i budynków administrowanych przez ZGM w latach 2022 – 2023. ZGM decyzją z 15 października 2024 r. odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na brak szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu tej informacji. W.F. jako Przewodnicząca Osiedla [...] (dalej: "skarżąca") wniosła odwołanie od ww. decyzji. ZGM decyzją z 9 grudnia 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżąca wniosła skargę na tę decyzję, zarzucając, że niezasadnie ZGM żądał wykazania przez nią szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji. Wywiodła, że żądana informacja jest informacją prostą, której udostępnienie nie wymaga nakładu pracy i środków. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę ZGM wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaznaczył, że skarżąca nie składała wniosku o udostępnienie informacji publicznej jako przewodnicząca osiedla. Zarządzeniem II z 20 lutego 2025 r. skarżąca została wezwana do nadesłania informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, czy skargę niosła jako osoba fizyczna, czy jako Przewodnicząca Osiedla [...]. W zakreślonym terminie skarżąca oświadczyła, że skargę wniosła jako Przewodnicząca Osiedla [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 25 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Stosownie do § 2 zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej. Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 3). Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (§ 4). Przewodniczący osiedla nie jest podmiotem wymienionym w ww. przepisach. Przede wszystkim osiedle nie jest osobą prawną. Osobami prawnymi, zgodnie z art. 33 kodeksu cywilnego, są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") nie przyznają jednostkom pomocniczym osobowości prawnej. Osobowość taką posiada wyłącznie gmina (art. 2 ust. 2 u.s.g.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Z kolei stosownie do art. 37 ust. 2 u.s.g. organem wykonawczym w dzielnicy (osiedla) jest zarząd. Na czele zarządu stoi przewodniczący (ust. 2). Osiedle (przewodniczący osiedla), jako jednostka pomocnicza gminy, nie jest też samorządową jednostką organizacyjną. Jednostka pomocnicza stanowi jedynie część większej struktury, jaką jest gmina i nie korzysta z analogicznej ochrony sądowej jak jednostka samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie przyznał jednostkom pomocniczym kompetencji publicznoprawnych, a kompetencje te określa jednostce pomocniczej wyłącznie gmina w statucie. Jednostka pomocnicza nie posiada osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Jednostka pomocnicza jest więc wyłącznie elementem składowym gminy, jej "częścią pomocniczą", nie ma poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego. Nie może być zatem samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego (por. wyroki NSA z 29.04.2003 r. IV SA 2841/03 i z 10.102000 r. II SA/Łd 1097/00– wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Osiedle nie jest organem administracji publicznej. Wprawdzie pojęcie organu administracji publicznej nie jest zdefiniowane w p.p.s.a., lecz swoistą definicję zakresową tego pojęcia zawiera art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., w którym wymieniono ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a. (zob. M. Stahl [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 6, Podmioty administrujące, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2011, s. 69–70). Osiedle, jako jednostka pomocnicza gminy nie jest również jednostką organizacyjną. Przepisy u.s.g. wyraźnie rozróżniają pojęcie jednostki pomocniczej i jednostki organizacyjnej w gminie (art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 1 u.s.g.). Odmiennie uregulowany jest tryb ich tworzenia (art. 5 ust. 2, art. 9 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 7 oraz pkt 9 lit. h u.s.g.). Ponadto jednostki organizacyjne, w przeciwieństwie do pomocniczych, prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych, a więc w formie jednostek budżetowych czy zakładów budżetowych. Jednostki organizacyjne działają jako tzw. stationes communis, dysponując wyodrębnioną częścią majątku wyposażonej w osobowość prawną gminy (por. M. Niezgódka-Medek, (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 84). Ponadto, jednostka pomocnicza gminy nie jest organizacją społeczną. Organizacja społeczna jest bowiem dobrowolnym zrzeszeniem osób urzeczywistniającym wąskie przedmiotowo cele statutowe w interesie swoich członków. Tymczasem jednostka pomocnicza gminy (osiedle, dzielnica) nie jest dobrowolnym, lecz przymusowym zrzeszeniem osób zamieszkałych na określonym terytorium, które realizuje, podobnie jak gmina, cele ogólne określone ustawą i statutem (por. postanowienie NSA z 18.12.2012 r. II OZ 1107/12 i powołane tam orzecznictwo). Brak osobowości prawnej i umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym powoduje, że przewodniczący osiedla nie ma zdolności sądowej, a więc nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym także nie może wnieść skutecznie skargi do sądu administracyjnego. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. sąd odrzuci skargę m.in., jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej. W tym stanie rzeczy, skargę należało odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. o czym orzeczono w pkt 1) postanowienia. O zwrocie kwoty uiszczonego przez skarżącą wpisu w wysokości 100 zł. sąd orzekł w pkt 2) postanowienia, na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stwierdzającego, że sąd z urzędu zwraca cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.