II SA/Ol 600/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2014 r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany lokalizacji punktu gier postanawia: zawiesić postępowanie sądowe. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]", utrzymał w mocy decyzję własną z dnia "[...]", którą umorzył postępowanie w sprawie zmiany lokalizacji punktu gier figurującego pod numerem porządkowym "[...]" załącznika nr 1 do decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]", zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa A. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił następujący stan faktyczny: Dyrektor Izby Skarbowej decyzją z dnia "[...]", udzielił zezwolenia spółce A na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 39 punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa A. Spółka A pismem z dnia 21 października 2009 r., złożyła do Dyrektora Izby Skarbowej wniosek o zmianę, w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzji ostatecznej z dnia "[...]" w części dotyczącej lokalizacji punktu gier wyszczególnionego w pozycji "[...]" załącznika nr 1 do tej decyzji. Z dniem 31 października 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.). Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 238 ust. 1 ww. ustawy do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednocześnie z uwagi na zmianę właściwości organów w sprawach, o których mowa w art. 238 ust. 1 ww. ustawy, przedmiotowe postępowanie zostało przekazane Dyrektorowi Izby Celnej. Organ wskazał dalej, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 z późn. zm.), zwana dalej u.g.h. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]" odmówił zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]". Spółka odwołała się od powyższej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Izby Celnej, decyzją z dnia "[...]", utrzymał w mocy skarżoną decyzję. Na powyższe rozstrzygnięcie Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem sygn. akt II SA/Ol 549/10 w dniu 26 października 2010 r. skargę oddalił. Od zapadłego orzeczenia Spółka wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem o sygn. akt II GSK 108/11 w dniu 18 września 2013 r., uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]". Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż wydanie decyzji przez organy podatkowe winno korespondować z wyrokiem zapadłym przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w orzeczeniu w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 z dnia 19 lipca 2012 r., opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 29 września 2012 r. (Dz. Urz. UE. C 295/12). Następnie Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]" cofnął w całości zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" na prowadzenie przez spółkę A działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa A. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia "[...]". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]" umorzył postępowanie w sprawie zmiany lokalizacji punktu gier, a decyzja ta stała się ostateczna z uwagi na utrzymanie jej w mocy zaskarżoną decyzją z "[...]". Na decyzję z "[...]" Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenia. W skardze Spółka z ostrożności procesowej zawarła także wniosek o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed: - Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie prowadzonego pod sygnaturą akt II SA/Ol 106/14; - Trybunałem Konstytucyjnym w przedmiocie rozstrzygnięcia przez Trybunał pytania prawnego: "czy art. 14 ust. 1 i art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zadanego przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 15 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Fakultatywne przesłanki zawieszenia postępowania wymienione są w art. 125 § 1 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a). Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 tej ustawy sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego, toczącego się postępowania administracyjnego, sądowo-administracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Celowość zawieszenie postępowania sądowo-administracyjnego w oparciu o wymienioną przesłankę pozostawiona została ocenie Sądu i co do zasady, występuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym zależy od wyniku innego postępowania (administracyjnego, sądowo-administracyjnego, sądowego lub przez Trybunałem Konstytucyjnym). Praktyka sądowa i piśmiennictwo, wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania, opowiadają się za szerokim rozumieniem pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania" (postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt I FZ 248/09; postanowienie NSA z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II FZ 200/08; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, wydanie 4 Lex a Wolters Kluwer business Warszawa 2011, uwaga 4, str. 375; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tarno, wydanie 5 Lexis Nexis uwaga 4 str. 333). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, a celowość zawieszenia postępowania sądowo-administracyjnego na podstawie art. 125 § pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I FZ 221/08 cytowane w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 18 lutego 2014 r. II GZ 39/14, dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl), zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem ( art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., art. 240 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej), na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym toczącym się postępowaniu. Związek postępowań musi być bezpośredni, bo wtedy zależą one od siebie. Postępowanie prejudykatu musi wyprzedzać w czasie postępowanie główne. Tylko taki układ obu postępowań jest możliwy dla konstruowania prejudycjalności (postanowienie NSA z 20 maja 2008 r. II FZ 200/08,Legalis). W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie w sprawie II SA/Ol 106/14 ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W sprawie II SA/Ol 106/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na skutek skargi Spółki, uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z "[...]" w przedmiocie cofnięcia Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa warmińsko-mazurskiego. Sąd jednocześnie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Powyższy wyrok nie jest obecnie prawomocny. Zauważyć należy, że choć wstrzymanie wykonania uchylonej decyzji przez Sąd, stanowi udzielenie jedynie ochrony tymczasowej i zawieszenie skuteczności prawnej zaskarżonej decyzji (postanowienie NSA z 27 marca 2013 r. II GZ 121/13), to ostateczne zakończenia prawomocnego w powyższej sprawie wpłynie na niniejszą sprawę. Wskazać należy, że organy administracji orzekając o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany lokalizacji punktu gier, oparły swoje rozstrzygnięcia o funkcjonującą w obrocie prawnym decyzję o cofnięciu w całości decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" ze zm. zezwalającej na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa A. Istnienie omawianej decyzji cofającej, stanowiło bowiem okoliczność istotną (fakt prawotwórczy) dla podjęcia przez organy zaskarżonych rozstrzygnięć, a konsekwencje prawne wynikające z tej decyzji kształtowały podstawę prawną kontrolowanych decyzji i determinowały treść ich rozstrzygnięć. W ocenie Sądu, wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie gier na automatach w istocie skutkuje spełnieniem podstawy wznowieniowej określonej w art. 240 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej. Kontrolowane decyzje – co zostało wskazane powyżej – zostały wydane w oparciu o ukształtowany decyzją o cofnięciu zezwolenia stan prawny, tak więc późniejsze uchylenie tejże decyzji orzeczeniem Sądu ma wpływ na ich treść. Ewentualne prawomocne uchylenie decyzji cofającej zezwolenie doprowadzi bowiem do tego, że w istocie odpadnie przyczyna (podstawa prawna) do umorzenia postępowania w sprawie zmiany lokalizacji punktu gier, gdyż decyzja udzielająca skarżącej zezwolenia na prowadzenie gier na automatach, na skutek orzeczenia Sądu, "powróci" de facto do obrotu prawnego. Wskazać dalej należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu przywołanym we wniosku Spółki o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego (z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. II GSK 686/13), wyraźnie wskazał, że skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust.3 Konstytucji. W dalszej części Sąd ten podkreślił, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 Dyrektywy Nr 98/34, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej Dyrektywy. Z jej uregulowań, a także regulacji rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 ze zm.) wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej w art. 90 Konstytucji. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji). Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie zawieszenie postępowania sądowego jest uzasadnione także wystąpieniem przez Naczelny Sąd Administracyjny (postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 686/13) do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o stwierdzenie "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm), są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust.3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?" Z tych też względów, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, po dokonaniu oceny z punktu widzenia celowości, sprawiedliwości, oraz ekonomiki procesowej, a także mając na względzie konieczność rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, doszedł do przekonania, że zawieszenie postępowania, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jest uzasadnione. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji postanowienia.