II SA/Ol 601/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany lokalizacji punktu gier postanawia: zawiesić postępowanie sądowe. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]" r., znak "[...]", utrzymał w mocy decyzję własną z dnia "[...]", którą umorzył postępowanie w sprawie zmiany lokalizacji punktów gier figurujących pod numerami porządkowymi: "[...]" załącznika nr 1 do decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]", nr "[...]", zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa warmińsko-mazurskiego. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił następujący stan faktyczny: Dyrektor Izby Skarbowej decyzją z dnia ‘[...]" r., znak ‘[...]", udzielił zezwolenia spółce A na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 39 punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa warmińsko-mazurskiego. Spółka A pismami z sierpnia, września i października 2009 r., złożyła do Dyrektora Izby Skarbowej wniosek o zmianę, w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzji ostatecznej z dnia "[...]" r., znak "[...]" w części dotyczącej lokalizacji wyszczególnionych punktów gier wskazanych w załączniku nr 1 do tej decyzji. Z dniem 31 października 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.). Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 238 ust. 1 ww. ustawy do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, stosuje się przepisy dotychczasowe. Jednocześnie z uwagi na zmianę właściwości organów w sprawach, o których mowa w art. 238 ust. 1 ww. ustawy, przedmiotowe postępowanie zostało przekazane Dyrektorowi Izby Celnej. Organ wskazał dalej, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), zwana dalej u.g.h. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]" r., znak "[...]" odmówił zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]", znak "[...]’. Spółka odwołała się od powyższej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor Izby Celnej, decyzją z dnia "[...]"., znak "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższe rozstrzygnięcie strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który wyrokiem sygn. akt II SA/Ol 548/10 w dniu 19 października 2010 r. skargę oddalił. Od zapadłego orzeczenia spółka wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem o sygn. akt II GSK 2/11 z dnia 18 września 2013 r., uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż wydanie decyzji przez organy podatkowe winno korespondować z wyrokiem zapadłym przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w orzeczeniu w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 z dnia 19 lipca 2012 r., opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 29 września 2012 r. (Dz. Urz. UE. C 295/12). Następnie Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]" r., znak "[...]" cofnął w całości zezwolenie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]"., znak "[...]" na prowadzenie przez spółkę A działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa warmińsko-mazurskiego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia "[...]"., znak "[...]". Mając powyższe na uwadze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia "[...]" r., znak "[...]" umorzył postępowanie w sprawie zmiany lokalizacji punktów gier, a decyzja ta stała się ostateczna z uwagi na utrzymanie jej w mocy wskazaną na wstępie decyzją z "[...]" r. W uzasadnieniach tych decyzji Dyrektor Izby Celnej wskazał, że wnioski spółki o zmianę lokalizacji miejsc urządzania gier na automatach o niskich wygranych, objętych decyzją z dnia "[...]" nie mogą zostać rozstrzygnięte z uwagi na cofnięcie w całości zezwolenia decyzją ostateczną. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie spółka wniosła o stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie. Strona skarżąca wniosła również o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 106/14 w przedmiocie cofnięcia spółce zezwolenia z dnia "[...]"r. oraz do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 15 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13, na tematy: "czy art. 14 ust. 1 i art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Fakultatywne przesłanki zawieszenia postępowania wymienione są w art. 125 § 1 pkt 1 - 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a). Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 tej ustawy sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego, toczącego się postępowania administracyjnego, sądowo-administracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Celowość zawieszenie postępowania sądowo-administracyjnego w oparciu o wymienioną przesłankę pozostawiona została ocenie Sądu i co do zasady, występuje wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym zależy od wyniku innego postępowania (administracyjnego, sądowo-administracyjnego, sądowego lub przez Trybunałem Konstytucyjnym). Praktyka sądowa i piśmiennictwo, wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania, opowiadają się za szerokim rozumieniem pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania" (postanowienie NSA z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt I FZ 248/09; postanowienie NSA z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt II FZ 200/08; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, wydanie 4 Lex a Wolters Kluwer business Warszawa 2011, uwaga 4, str. 375; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tarno, wydanie 5 Lexis Nexis uwaga 4 str. 333). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że zawieszenie postępowania sądowego powinno być uzasadnione względami celowościowymi, sprawiedliwości, jak również ekonomiki procesowej, a celowość zawieszenia postępowania sądowo-administracyjnego na podstawie art. 125 § pkt 1 p.p.s.a. powinna być analizowana z punktu widzenia wystąpienia w przyszłości ewentualnej konieczności uruchomienia nadzwyczajnych środków wzruszania rozstrzygnięć ostatecznych, np. przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I FZ 221/08 cytowane w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 18 lutego 2014 r. II GZ 39/14, dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl), zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem ( art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., art. 240 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej), na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym toczącym się postępowaniu. Związek postępowań musi być bezpośredni, bo wtedy zależą one od siebie. Postępowanie prejudykatu musi wyprzedzać w czasie postępowanie główne. Tylko taki układ obu postępowań jest możliwy dla konstruowania prejudycjalności (postanowienie NSA z 20 maja 2008 r. II FZ 200/08,Legalis). W sprawie II SA/Ol 106/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na skutek skargi spółki, uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" r. o nr "[...]" oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia "[...]" r. o nr "[...]" w przedmiocie cofnięcia spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa warmińsko-mazurskiego. Powyższy wyrok nie jest jeszcze prawomocny, gdyż Dyrektora Izby Celnej wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, której rozpatrzenie wpłynie na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wskazać należy bowiem, że organ administracji orzekając o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany lokalizacji punktów gier, oparł swoje rozstrzygnięcia o funkcjonującą w obrocie prawnym decyzję o cofnięciu w całości zezwolenia udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej nr "[...]" ze zm. na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa warmińsko-mazurskiego. Istnienie omawianej decyzji cofającej, stanowiło okoliczność istotną (fakt prawotwórczy) dla podjęcia przez organ zaskarżonych rozstrzygnięć, a konsekwencje prawne wynikające z tej decyzji kształtowały podstawę prawną kontrolowanych decyzji i determinowały treść ich rozstrzygnięć. Tak więc późniejsze uchylenie tejże decyzji orzeczeniem Sądu ma wpływ na ich treść. Ewentualne prawomocne uchylenie decyzji cofającej zezwolenie doprowadzi do tego, że w istocie odpadnie przyczyna (podstawa prawna) do umorzenia postępowania w sprawie zmiany lokalizacji punktów gier, gdyż decyzja udzielająca skarżącej zezwolenia na prowadzenie gier na automatach, na skutek orzeczenia Sądu, "powróci" de facto do obrotu prawnego. Zważyć należy ponadto, że postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014r. (sygn. akt II GSK 686/13) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne następującej treści: "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.) są zgodne z: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Powyższe pytanie prawne zostało zarejestrowane w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14. W ocenie Sądu, powyższe pytanie prawne przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zważyć należy, że zarówno w rozpoznawanej sprawie, jak i w sprawie, w której Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował się na przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego wystąpiły wątpliwości co do możliwości ograniczenie prawa urządzania gier na automatach tylko w kasynach gry, z uwagi na brak notyfikacji przepisów tej ustawy. Naruszenie obowiązku notyfikacji przepisów technicznych, wynikającego z dyrektywy 98/34/WE, ma charakter naruszenia trybu ustawodawczego, którego konstytucyjność może być badana wyłącznie w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jeżeli w konkretnym postępowaniu sąd poweźmie wątpliwości, że doszło do takiej wadliwości trybu ustawodawczego, może nie stosować tych przepisów tylko w ten sposób, że zawiesi prowadzone postępowanie, w którym miałyby one zostać zastosowane i skieruje stosowne pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycznia 2014 r. IV KK 183/13 (publ .LEX nr 1409532). W rozpoznawanej sprawie przedstawianie Trybunałowi Konstytucyjnemu kolejnego pytania prawnego Sąd uznał za niecelowe, z uwagi na to, że dokonał tego już Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie akt II GSK 686/13. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 stycznia 2014 r. NSA wyraźnie akcentował, że rozstrzygnięcie kwestii braku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych odnosi się w zasadniczej części do zarzutów naruszenia Konstytucji RP, poprzez pominięcie istotnego elementu krajowej procedury ustawodawczej, a także naruszenia zasady wolności gospodarczej. Rozstrzygnięcie zaś tych zagadnień leży w gestii Trybunału Konstytucyjnego i dopiero po jego wypowiedzi w tej materii rolą sądu administracyjnego będzie dokonanie oceny na ile i czy w ogóle wskazane kwestie związane z notyfikacją przepisów ustawy o grach hazardowych mają wpływ na zapadłe przed organem celnym decyzje. Zatem uznać należało, że odpowiedź na pytane prawne NSA sformułowane w postanowieniu z 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13 będzie miało wpływ na ustalenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Dotyczy ono wprawdzie art. 14 ust. 1 i art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h., ale jego istotą jest wyjaśnienie wątpliwości co do zgodności z Konstytucją, z uwagi na przebieg procesu legislacyjnego, również innych przepisów tej ustawy, które mogą potencjalnie być uznane za przepisy techniczne. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym a zarejestrowanej pod sygnaturą P 4/14. Zauważyć też należy, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych ujawniła się istotna rozbieżność co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych. Rozbieżność ta prowadzi do wydawania różnych orzeczeń w identycznych stanach faktycznych (problem ten jest dostrzegany w orzecznictwie TK, o czym świadczy treść uzasadnienia wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11). Niewątpliwie zatem także pewność orzecznictwa i jego stabilność stanowią same w sobie jedną z gwarancji praworządnego państwa prawa. Z tych względów, podzielając wątpliwości NSA wyrażone w wyżej powoływanym pytaniu skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności w aspekcie wymogu notyfikowania przepisów ustawy o grach hazardowych, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, po dokonaniu oceny z punktu widzenia celowości, sprawiedliwości, oraz ekonomiki procesowej, a także mając na względzie konieczność rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, doszedł do przekonania, że zawieszenie postępowania, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jest uzasadnione.