II SA/Ol 607/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Asesor WSA Irena Szczepkowska Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko - Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Elbląg z dnia 27 kwietnia 2006 r. nr XXXIX/181/06 w przedmiocie regulaminu dotyczącego zwrotu wydatków za zainstalowanie indywidualnych oczyszczalni ścieków 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2/ orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku W dniu 18 lipca 2006r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski z powołaniem się na art. 93 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o.s.g., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Elbląg z dnia 27 kwietnia 2006r., Nr XXXIX/181/06, w sprawie regulaminu częściowego zwrotu wydatków poniesionych na zainstalowanie indywidualnych oczyszczalni ścieków na terenie Gminy Elbląg ze środków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż przepis art. 403 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001r. Nr 62, poz. 627 ze zm.) zawiera regulację, zgodnie z którą gminne fundusze są funduszami celowymi, z kolei w myśl art. 29 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104) funduszem celowym jest fundusz ustawowo powołany przed dniem wejścia w życie ustawy, którego przychody pochodzą z dochodów publicznych, a wydatki są przeznaczone na realizację wyodrębnionych zadań. Zatem w rozumieniu ustawy o finansach publicznych środki z gminnych funduszy przeznacza się na zadania ustalone przez radę gminy, zaś dysponentem funduszu jest organ wskazany w ustawie tworzącej fundusz. Ponadto wójt (burmistrz, prezydent) przygotowuje projekt zestawienia przychodów i wydatków gminnego funduszu ochrony środowiska na dany rok, a rada gminy publicznie zatwierdza projekt przychodów i wydatków gminnego funduszu ochrony środowiska. Rada gminy podejmuje uchwały wyłącznie na podstawie przepisów ustaw i w granicach kompetencji tam określonych. Stąd też Rada Gminy Elbląg podejmując przedmiotową uchwałę przekroczyła kompetencje określone w art. 406 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo ochrony środowiska, który to przepis upoważnia radę gminy tylko do określenia zadań, na które mają być przekazane środki z funduszu celowego. Ponadto Wojewoda Warmińsko - Mazurski podniósł, iż w § 3 przedmiotowej uchwały Rada Gminy Elbląg postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko – Mazurskiego, co pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 190, poz. 1606 ze zm.). Bowiem w art. 13 powołanej ustawy wskazane są rodzaje aktów normatywnych, które podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a przedmiotowa uchwała nie należy do kategorii aktów wymienionych w tym artykule. Nadto dodał, że zgodnie z art. 40 ustawy o.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Zatem kwestionowana uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem brak jest wyraźnego przepisu pozwalającego na jej podjęcie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Elbląg wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podała, że zgodnie z art. 406 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo ochrony środowiska, środki gminnych funduszy przeznacza się na inne zadania ustalone przez Radę Gminy, służące ochronie środowiska i gospodarce wodnej, wynikające z zasady zrównoważonego rozwoju, w tym na programy ochrony środowiska. Gmina Elbląg posiada strategię zrównoważonego rozwoju, w której to strategii przewiduje się budowę przydomowych oczyszczalni ścieków dla rozproszonych gospodarstw i jest to rozwiązanie najlepsze z ekonomicznego punktu widzenia, ponieważ Gminy Elbląg nie stać, aby do każdego gospodarstwa doprowadzać kosztowną sieć kanalizacyjną. Nadto dodała, że nie można zgodzić się z zarzutami skargi, iż podejmując uchwałę Rada Gminy przekroczyła kompetencje określone w art. 406 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo ochrony środowiska. Nie można bowiem ustalać zadań, bez określenia sposobu realizacji tych zadań. Zadaniem ustalonym przez Radę Gminy jest częściowy zwrot wydatków poniesionych na zainstalowanie indywidualnych oczyszczalni ścieków na terenie Gminy Elbląg ze środków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Wskazała również, że zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące i powinny być one, jako akt prawa miejscowego, ogłoszone na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zaskarżona uchwała zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normy te kształtują sytuację prawną adresatów (osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej) chcących skorzystać z dofinansowania na zainstalowanie indywidualnych oczyszczalni ścieków. A zatem uwzględniając cechy materialne i formalne uchwały należy ją zakwalifikować do aktów prawa powszechnie obowiązującego. Jeżeli zatem uchwała, jako akt normatywny zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinny być one ogłoszone w dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Zasadę tę w odniesieniu do samorządu terytorialnego konkretyzuje art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Przeprowadzona w tymże zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonych naruszeń prawa ma charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności omówionej uchwały. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 wskazanej ustawy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. Po upływie tego terminu organ ten traci bowiem kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy i w myśl art. 93 ust. 1 ustawy o.s.g., chcąc doprowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wskazać należy, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 94 stanowi, że: "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze oddziaływania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Taką ustawą jest ustawa o samorządzie gminnym. Wskazana ustawa wprowadza podział aktów prawa miejscowego – art. 40 ustawy o.s.g. - na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze (do ustawy o samorządzie gminnym i do innych ustaw) oraz na akty porządkowe. Przepis art. 40 ust. 1 cytowanej ustawy daje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego, jednakże tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Zaskarżona uchwała została natomiast wydana w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o.s.g. Przepis ten określa wyłączną właściwość rady gminy do stanowienia w innych, niż wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 1-14, sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy istotna jest wykładnia art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej uchwały. Jak już wskazano podstawą prawną wydania aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też w art. 40 ust. 2 lub 3 ustawy o samorządzie gminnym. Takiego upoważnienia ustawowego nie zawiera natomiast art. 18 ust. 2 ustawy o.s.g. Jest to bowiem przepis prawa ustrojowego, przepis ogólny, który nie może stanowić podstawy prawnej do wkraczania w sferę osób prywatnych, ani w formie prawnego aktu indywidualnego, ani w formie aktu prawa miejscowego (tak też w wyroku WSA we Wrocławiu z dn. 28.03.2006r. Sygn. akt IV SA/Wr 170/05). Słusznie zatem podniósł Wojewoda Warmińsko – Mazurski w skardze, stwierdzając, że brak jest wyraźnego przepisu pozwalającego na podjęcie zaskarżonej uchwały. Powyższego upoważnienia nie zawiera bowiem również art. 406 § 1 pkt 12 ustawy Prawo ochrony środowiska powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Norma tego przepisu jedynie upoważnia radę gminy do określenia zadań, na które mają być przekazane środki z funduszu celowego. Rada Gminy miała więc kompetencję do uchwalenia, iż instalowanie indywidualnych oczyszczalni ścieków na terenie Gminy jest zadaniem, na które mogą być przeznaczone określone środki z funduszu celowego. Nie miała jednak podstaw do szczegółowego określenia warunków dofinansowania tych inwestycji. Dlatego też zapisy uchwały wykraczają poza zakres kompetencji rady gminy określony w przytoczonym art. 406 ust. 1, jak również w ustawie o finansach publicznych. Sąd nie kwestionuje prawa gminy do przeznaczenia w jej budżecie środków na zwrot wydatków poniesionych przez indywidualnych odbiorców na zainstalowanie oczyszczalni ścieków. Sąd stwierdza tylko, że w obowiązującym prawie brak jest podstaw do uregulowania tej kwestii w formie aktu prawa miejscowego w sposób przyjęty w zaskarżonej uchwale. Niezależnie od tego wskazać należy, iż wobec stwierdzenia, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, to nie podlega ona ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi są trafne. Zaistniały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, określone w art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały znajduje oparcie w treści art. 152 wskazanej wyżej ustawy.