II SA/Ol 607/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 18 lutego 2009 r. Kierownik Referatu Rolnictwa Gospodarki Gruntami i Przestrzennej Urzędu Gminy w O., działając z upoważnienia Wójta Gminy O., odmówił H. i K. O. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr "[...]" w miejscowości K. Organ pierwszej instancji wywiódł bowiem, że wprawdzie działka spełnia warunki przewidziane w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jednakże nie został zachowany ład przestrzenny, gdyż planowane usytuowanie budynków jest konsekwencją przypadkowego podziału nieruchomości. Nieprawidłowość dokonanego podziału, w ocenie organu pierwszej instancji, polega na tym, że przedmiotowa działka spełnia rolę służebności drogowej dla działek o numerach: "[...]". Ponadto zarzucono, że przedmiotowa działka nie zachowuje cech geometrycznych działki budowlanej, w rozumieniu art. 2 pkt 12 powołanej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołań I. S., A. S. i M. S. oraz H. i K. O., decyzją z dnia 6 kwietnia 2009 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że działka spełnia wymogi zawarte w art. 61 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiadującego z tą nieruchomością wynikało bowiem, że w analizowanym obszarze w odległości od 100 do 300 m od granicy działki występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o charakterze podmiejskim. Nowe budynki są parterowe z użytkowym poddaszem i zostały zlokalizowane na dawnych działkach zagrodowych lub na wydzielonych działkach o powierzchni od 500 m² do 1.200 m², linie zabudowy utrzymane są w jednakowej odległości od dróg. Ponadto, przedmiotowa działka ma dostęp do drogi publicznej. Kolegium zarzuciło organowi pierwszej instancji brak uzasadnienia stanowiska, że przedmiotowa działka nie spełnia kryterium działki budowlanej. Ponadto oceniło jako niezrozumiałą argumentację dotyczącą podziału działki. Zdaniem organu odwoławczego, stanowisko o niezgodności zamierzonej inwestycji i dokonanego podziału nieruchomości było sprzeczne z treścią analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczącej obszaru sąsiadującego z przedmiotową działką. Za niezrozumiałe Kolegium uznało również sporządzenie projektu decyzji pozytywnej dla stron, uzgodnionego z Zarządem Dróg Powiatowych postanowieniem z dnia 11 grudnia 2008 r., a następnie wydanie w oparciu o ten sam materiał dowodowy decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia 3 sierpnia 2009 r. Wójt Gminy O. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na działce nr "[...]". W uzasadnieniu podniósł, że działka składa się z gruntów rolnych kIasy III, o powierzchni przekraczającej 0,50 ha, wobec czego nie może być przeznaczona na cele nierolnicze na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dla gruntów rolnych kIasy I - III o powierzchni przekraczającej 0,50 ha wymagana jest zgoda Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. W tej sytuacji nie został spełniony warunek z art. 61 pkt 4 ustawy o planowaniu za zagospodarowaniu przestrzennym. Organ pierwszej instancji podtrzymał ponadto swoje stanowisko dotyczące naruszenia ładu przestrzennego w wyniku podziału działki i stworzenia w ten sposób zagrożenia dla interesów przyszłych właścicieli wydzielonych działek oraz o niespełnieniu przez tę nieruchomość kryterium działki budowlanej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołań I. S., A. S., M. S. i K. O., decyzją z dnia 26 kwietnia 2010 r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło bowiem, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu, decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień i decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 4 pkt 6 tej ustawy, takim organem jest m.in. organ właściwy w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Działka nr "[...]" bezspornie stanowi użytek rolny, niezbędne było więc uzgodnienie z organami właściwymi w sprawie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Kolegium zauważyło, że wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej może nastąpić nie tylko w wyniku uchwalenia planu miejscowego, ale także w drodze decyzji o warunkach zabudowy, po uprzednim pozytywnym jej uzgodnieniu z właściwymi organami. Organ pierwszej instancji nie dokonał jednak takich uzgodnień, a ponadto nie uzasadnił, dlaczego zaniechał tych działań. Kolegium wskazało również na wadliwość załączników do decyzji i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 6 kwietnia 2009 r. dotyczące kwestii wadliwości rozwiązań architektoniczno- funkcjonalnych działki, sprzeczności zamierzonej inwestycji z obowiązkiem zachowania ładu przestrzennego i prawidłowości podziału działki. Wyjaśniło ponadto, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy tylko części działki, która w wyniku realizacji inwestycji zostałaby zabudowana. Odnosząc się natomiast do zarzutów M. S. dotyczących postanowienia Wójta Gminy O. z dnia 29 lipca 2009 r. o odmowie wyłączenia kierownika A. L. od udziału w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działce nr "[...]", organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 24 § 1 K.p.a., a wnioskodawca nie uprawdopodobnił istnienia innych okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Decyzją z dnia 25 lutego 2011 r. Wójt Gminy O. kolejny raz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji. W uzasadnieniu podniósł, że przedmiotowa nieruchomość składa się z użytków rolnych kl. RIIIb o pow. 0,6908 ha, użytków kI. RIVa o pow. 0,3529 ha i użytków rolnych zabudowanych o pow. 0,1178 ha. Stosownie zaś do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Z powyższego Wójt wywiódł, że nie jest możliwa zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III, którego zwarty obszar przekracza 0,5 ha, z rolnego na nierolny w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zmiana przeznaczenia takiego terenu wymaga bowiem zgody właściwego ministra i może nastąpić jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego. Organ pierwszej instancji wywiódł z treści art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że ustalenie warunków zabudowy danego terenu nie może wymagać uprzedniego uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Podkreślił też, że za teren, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy uznać cały obszar przedmiotowej działki, a nie tylko jej część przeznaczoną pod zabudowę. Zaznaczył, że nieruchomość ta w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy O., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 5 grudnia 1991 r. przeznaczona była na cele rolne i nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolne. Powyższe powodowało, że nie było również konieczne przedstawienia projektu decyzji do uzgodnienia organom określonym w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wykluczało wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. W złożonym odwołaniu M. S. nie zgodził się z powyższą decyzją. Ocenił, że postępowanie organu pierwszej instancji jest niezrozumiałe, nielogiczne, sprzeczne z interesem społecznym i zasadami postępowania administracyjnego oraz wyrządza szkodę odwołującemu się i Gminie O., natomiast A. S. w odwołaniu zarzuciła organowi pierwszej instancji rażące naruszenie terminów rozpoznawania spraw w postępowaniu administracyjnym. Podniosła, że strony nie zostały poinformowane o przyczynie opieszałości. Ponadto wywiodła, że jeżeli organ pierwszej instancji doszedł do wniosku, że ustalenie warunków zabudowy wymaga uprzedniego uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne, to stosownie do art. 7 i 77 § 1 K.p.a., winien był wezwać wnioskodawcę do uzyskania tej zgody. Zdaniem odwołującej się konieczność uzyskania zgody nie stanowiła podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia 16 maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt II OPS 1/10, stwierdzono, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy może być wydana wyłącznie w odniesieniu do terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa działka składa się z gruntów ornych Rlllb o powierzchni 0,6908 ha, gruntów ornych RIVa o powierzchni 0,3629 ha i użytków rolnych zabudowanych o powierzchni 0,1178 ha. Zmiana przeznaczenia tego terenu wymaga więc zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na wyłączenie z produkcji rolnej. W stanie faktycznym sprawy nie zostały zatem spełnione łącznie warunki zawarte w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wyłączyło możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Kolegium podkreśliło, że w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 5 grudnia 1991 r., przedmiotowa działka przeznaczona była na cele rolne i nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolne. Zaznaczyło też, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całej działki objętej wnioskiem, nie zaś tylko do tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji byłaby zabudowana. W złożonej skardze M. S. wywiódł, że kryterium obszarowe, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych odnosi się do nowoprojektowanego obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie, bez wliczania działki, z której obszar ten został uprzednio wydzielony. Skarżący podniósł, że tylko około 140 m² przedmiotowej działki zostałoby zabudowane dwoma domami jednorodzinnymi, a nie cała działka o pow. 1,1615 ha. Zamierza bowiem wydzielić z przedmiotowej nieruchomości m.in. działki o powierzchni 0,1150 ha i 0,1342 ha. Stwierdził ponadto, że w powołanym przepisie mowa jest o "zwartym obszarze". Organy obu instancji uwzględniły wyłącznie dane z ewidencji gruntów, wskazujące na łączną powierzchnię gruntów, a pominęły załączniki graficzne, z których wynika, że grunty klasy RIIIb nie stanowią zwartego obszaru, gdyż są poprzecinane gruntami klasy RIVa. Wywiódł, że wykładnia językowa przepisów mających zastosowanie w sprawie nie jest jednoznaczna, co wskazuje na konieczność dokonania wykładni systemowej i funkcjonalnej oraz wykładni prokonstytucyjnej. Zdaniem skarżącego, po uprzednim uzyskaniu niezbędnej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne możliwe byłoby ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji. Skarżący zarzucił, że interpretacja dokonana przez organ pierwszej instancji ogranicza wykonywanie prawo własności nieruchomości, jest niekorzystna dla jej właścicieli i narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego, zawarte w art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Organ pierwszej instancji uzgodnił bowiem wcześniej ze skarżącym przebieg kanalizacji sanitarnej przez przedmiotową nieruchomość, a następnie arbitralnie odmówił wydania warunków jej zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany. H. i K. O. zwrócili się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych do 140 m² na działce nr "[...]" w miejscowości K., stanowiącej własność skarżącego oraz A. S. i I. S. Nieruchomość ta składa się z gruntów ornych klasy Rlllb o powierzchni 0,6908 ha, gruntów ornych klasy RIVa o powierzchni 0,3629 ha i użytków rolnych zabudowanych o powierzchni 0,1178 ha. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 5 grudnia 1991 r., przedmiotowa działka przeznaczona była na cele rolne i nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolne. Kwestią sporną jest prawidłowość odmowy w powyższym stanie faktycznym ustalenia warunków zabudowy. Organy obu instancji uznały bowiem, że nie został spełniony warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wykluczyło możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z treści cytowanego przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 wynika wprost, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, w przypadku gdy teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, był objęty taką zgodą, uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego. Tereny, które wymagają uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne określa art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz. U. z 2004 r., poz. 121, nr 1266 ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Przedmiotowa nieruchomość bezspornie nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolne w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia 5 grudnia 1991 r. Ponadto, wbrew stanowisku skarżącego, zmiana jej przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunek odnosi się do całej nieruchomości ujętej we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a nie tylko tej jej części, na której miałby zostać posadowiony obiekt budowlany. Zgodnie bowiem z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy przesądza jedynie, że na konkretnej, wskazanej we wniosku, działce możliwa jest realizacja określonego przedsięwzięcia. W decyzji tej określa się bowiem: rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. W decyzji tej nie określa się natomiast szczegółowo i dokładnie usytuowania obiektu budowlanego na działce. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wiąże organu architektoniczno-budowlanego co do dokładnego miejsca posadowienia budynku, gdyż ta kwestię rozstrzygana jest w pozwoleniu na budowę (podobnie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II SA/Po 634/08, LEX nr 509889). Wobec tego prawidłowo organy obu instancji badały czy cała nieruchomość wskazana we wniosku nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Należy zauważyć, że w powołanych w skardze wyrokach (o sygnaturach akt: II OSK 738/07, II OSK 1826/07 i II OSK 670/09) Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko, że zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych kryterium obszarowe odnosi się do obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Jednakże błędnie skarżący z tej tezy wywodzi, że zmiana przeznaczenia dotyczy tylko części działki nr "[...]", która miałaby zostać zabudowana. NSA wyjaśnił w wyroku II OSK 1826/07, że przez "obszar zwarty" należy rozumieć teren jednej lub kilku działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji, a nie powierzchnię zabudowy. W rozpoznawanej sprawie planowany do zabudowy obszar bezspornie nie jest geodezyjnie rozgraniczony i niewątpliwie nie ogranicza się do obszaru tylko 140 m² (powierzchnia planowanego budynku) czy też 0,1150 i 0,1342 ha (powierzchnia działek projektowanych do wyodrębnienia). Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że sprawie bez znaczenia pozostaje również podniesiony w skardze fakt, że na działce nr "[...]" powierzchnia gruntów ornych klasy Rlllb "poprzecinana" jest gruntami rolnymi innej klasy. Bezspornie bowiem powierzchnia użytków rolnych klasy III znajdujących się w granicach działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przekracza 0,5 ha. Prawidłowo zatem organy obu instancji uznały, że objęta wnioskiem działka wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co wyłączało możliwość wydania decyzji o warunkach jej zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.