II SA/Ol 608/09

Dnia 11 sierpnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2009 roku sprawy ze skargi P. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Decyzją z dnia 16 lutego 2009 r. Komendant Powiatowy Policji w S. cofnął P.P. od dnia 21 marca 2008 r. uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przyznane decyzją tegoż organu z dnia 1 stycznia 1990 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że dnia 7 listopada 2008 r. P.P. poinformował, że w wyniku dziedziczenia po zmarłym ojcu otrzymał ¼ domu mieszkalnego położonego "[...]". Powierzchnia mieszkalna tego budynku stanowi około 65,50 m². Ojciec funkcjonariusza zmarł w dniu 21 marca 2008 r., zatem zgodnie z art. 924 i art. 925 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93, ze zm.), z tym dniem P.P. nabył spadek i stał się współwłaścicielem ¼ domu. Jego udział w spadku wyniósł 2 normy zaludnienia, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. nr 105, poz. 884, ze zm.). Wobec powyższego organ pierwszej instancji stwierdził brak uprawnień strony do równoważnika pieniężnego, co na podstawie § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918, z późn. zm.) obligowało organ do wydania decyzji o cofnięciu tego uprawnienia. W złożonym odwołaniu P.P. zarzucił błędne określenie daty cofnięcia równoważnika przez pominięcie regulacji art. 1015 kodeksu cywilnego. Zakwestionował również zasadność uznania za wiążącą dolną granicę normy zaludnienia, podczas gdy normy te zakreślone zostały w granicach 7-10 m². Powyższe narusza art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej zwanej jako K.p.a.), gdyż nie uwzględnia słusznego interesu strony. Decyzją z dnia 20 kwietnia 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wywiódł w uzasadnieniu, że skoro powierzchnia mieszkalna przedmiotowego budynku wynosi 65,00 m², to udział w spadku odwołującego się odpowiada powierzchni mieszkalnej w rozmiarze 16,38 m². Tym samym udział ten jest zgodny z określonym w § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. W przypadku uzyskania lokalu mieszkalnego w drodze spadku dostateczna powierzchnia mieszkalna wynosi 14 m². Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zgodnie z art. 925 Kodeksu cywilnego spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku. Brak oświadczenia o przyjęciu lub odrzuceniu spadku w ciągu sześciu miesięcy od dnia, w którym spadkobierca dowiedział się o tytule swojego powołania, jest jednoznaczny z prostym przyjęciem spadku. Skoro odwołujący się przyjął spadek, bez znaczenia jest data 22 września 2008 r., tj. upływ terminu do odrzucenia spadku. W złożonej skardze P.P. zarzucił, iż organy obu instancji nie uwzględniły, iż był jednym ze spadkobierców domu mieszkalnego, a dokładnie ½ jego części, która była własnością ojca i część tę odziedziczyli wraz z siostrą, przy czym każdy ze spadkobierców mógł złożyć oświadczenie o przyjęciu lub odrzuceniu spadku w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym dowiedział się o tytule powołania (art.1015 K.c.). Stwierdził, że art. 1015 Kodeksu cywilnego jest przepisem szczególnym wobec art. 925. Podniósł, że o przyjęciu spadku zdecydował po zawarciu porozumienia z siostrą i szwagrem dotyczącego rozliczenia kosztów remontu domu. Zarzucił, że w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do naruszenia art. 7 K.p.a. oraz nie ustosunkowano się do zasad przydziału i uwzględniania norm poszczególnym policjantom. Z treści oświadczeń majątkowych niektórych policjantów, publikowanych w Internecie, wynika, że dysponują oni mieszkaniami o powierzchni ponad 100 m². Zarzucił również naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., przez pozbawienie go prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Stwierdził, że nie rozstrzygnięto, w jaki sposób odziedziczona cześć domu może stanowić lokal mieszkalny. Zdaniem skarżącego, prawodawca w § 6 ust pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. miał na względzie wyłącznie odziedziczenie samodzielnego lokalu. Konstrukcja przedmiotowego domu uniemożliwia natomiast wydzielenie pomieszczenia o uznanej przez organy normie bez naruszenia prywatności pozostałych mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w O. wniósł o jej oddalenie, jako niezasadnej. Podał, że organy obu instancji opierały się wyłącznie na dowodach przedłożonych przez skarżącego, bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Bez wpływu na rozstrzygnięcie jest kwestia zasad przydziału lokali mieszkalnych, gdyż w zaskarżonej decyzji badano wyłącznie przesłanki cofnięcia przedmiotowego uprawnienia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., organ stwierdził, że skarżący nie wskazał, jakich dowodów nie mógł przedłożyć w postępowania administracyjnym. Wywiódł ponadto, że cofnięcie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie jest uzależniona od samodzielności funkcjonalnej części lokalu nabytego w drodze spadkobrania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.). Zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, mogącym mieć istotny w pływ na wynik sprawy, a zatem skargi na tę decyzję nie można uznać za zasadną. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem decyzji o cofnięciu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 21 marca 2008 r., wydanej na skutek złożonego przez P.P. oświadczenia mieszkaniowego o zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o przyznaniu i cofnięciu policjantowi uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowią przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277) zwanej dalej ustawą o Policji oraz przepisy aktów wykonawczych do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem MSW i A z dnia 28 czerwca 2002 r.) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 105, poz. 884 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem MSW i A z dnia 18 maja 2005 r.) Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast w § 6 rozporządzenia MSW i A z dnia 28 czerwca 2002 r. określone zostały sytuacje, w jakich następuje cofnięcie uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z punktu 4 tego przepisu wynika, że decyzję o cofnięciu wskazanego uprawnienia wydaje się, jeżeli w miejscu pełnienia służby, lub miejscowości pobliskiej policjant uzyskał - między innymi – dom jednorodzinny (część domu) będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. Stosownie zaś do § 3 rozporządzenia MSW i A z dnia 18 maja 2005 r. norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Zgodnie z § 5 rozporządzenia MSW i A z dnia 28 czerwca 2002 r. policjant jest obowiązany niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. Na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, zawiadamiającego o zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego oraz złożonych przez P.P. do akt sprawy dokumentów i sporządzonego przez niego odręcznie szkicu pomieszczeń domu mieszkalnego, organ pierwszej instancji ustalił, że wobec śmierci ojca w dniu 21 marca 2008 r. P.P. stał się właścicielem ¼ domu o powierzchni użytkowej 84 m2 i mieszkalnej 65,50 m2, położonego w S., która to miejscowość jest jednocześnie miejscem pełnienia służby przez policjanta. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należało, iż powierzchnia mieszkalna budynku w S. "[...]" wynosi 65,00 m2,a udział P.P. w nieruchomości będącej przedmiotem spadku wynosi ¼, co odpowiada powierzchni mieszkalnej wynoszącej 16,38 m2,. Powierzchnia ta odpowiada zatem dwóm normom zaludnienia skoro w świetle § 3 rozporządzenia z dnia 2002 r. jedna norma zaludnienia wynosi od 7 m2 do 10 m2 . Zauważyć przy tym należy, że norma zaludnienia przysługująca policjantowi została określona w granicach od 7 do 10 m, co oznacza, że jest ona zapewniona nawet wówczas, gdy powierzchnia mieszkaniowa mieści się w dolnej granicy normy zaludnienia. Stąd za nieuprawnione należy uznać twierdzenie skarżącego jakoby normę zaludnienia należało określać wyłącznie z uwzględnieniem jej górnej granicy wynoszącej 10 m2. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. jest bezzasadny. Uwzględniając powyższe ustalenia rozstrzygnąć należało, czy słusznie organy uznały, iż uprawnienia do równoważnika pieniężnego należy cofnąć skarżącemu z chwilą śmierci jego ojca tj. od dnia 21 marca 2008 r. Skarżący bowiem uważa, iż cofnięcie uprawnień do równoważnika pieniężnego powinno nastąpić z dniem 22 września 2008 r., tj. z dniem upływu sześciomiesięcznego terminu do złożenia oświadczenia odrzucenia spadku, o którym mowa w art. 1015 § 1 Kodeksu cywilnego. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie trafnie powołały przepisy Kodeksu cywilnego na uzasadnienie stanowiska, że skarżący nabył udział w spadku po ojcu z chwilą jego śmierci. W świetle bowiem ugruntowanego poglądu, prezentowanego zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie, prawo polskie łączy nabycie praw i obowiązków wchodzących w skład spadku ze zdarzeniem jakim jest śmierć spadkodawcy (art. 922 § 1 K.c. i art. 925 K.c.). Nabycie to nie jest uzależnione ani od złożenia przez spadkobiercę oświadczenia o przyjęciu spadku, ani od uzyskania przez niego orzeczenia odpowiedniego organu państwowego (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 czerwca 1986 r., sygn. akt IV CR 154/86 OSNC 1987/10/158/, E. Skowrońska –Bocian, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Warszawa 2005. Wydawnictwo LexisNexis, Wydanie 6, strona 35). Stąd prawo do odrzucenia spadku, wynikające z art. 1015 § 1 Kodeksu cywilnego, nie niweczy spadkobrania i nie powoduje zawieszenia praw wynikających z nabycia własności nieruchomości. Odnosząc się natomiast do podnoszonej w skardze kwestii samodzielności odziedziczonej części domu wskazać należy, że przy ocenie zapewnienia policjantowi normy zaludnienia należy uwzględnić stan prawny, a nie stan faktyczny, z którego skarżący wywodzi uprawnienie do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że normy zaludnienia nie ustala się na podstawie stanu faktycznego zajmowania pokoi, ale prawa do korzystania z powierzchni mieszkalnej w związku z posiadanym tytułem własności. W ocenie Sądu nie doszło także do naruszenia art. 10 K.p.a. w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca stawiając zarzut naruszenia tego przepisu nie wykazała, że została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia wyjaśnień. Trafnie zauważono też w odpowiedzi na skargę, że organy policji nie przeprowadzały żadnych dowodów, opierając się wyłącznie na dowodach przedstawionych przez stronę postępowania. P.P. aktywnie uczestniczył w prowadzonym postępowaniu i nie został pozbawiony możliwości dokonania w nim żadnych istotnych dla sprawy okoliczności procesowych. Dlatego też niezawiadomienie przez organy strony o możliwości realizacji uprawnienia wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a. w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało istotnego wpływu na prawidłowość podjętego przez te organy rozstrzygnięcia. Z powyższych względów uznając, iż skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.