II SA/Ol 608/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2025 r. sprawy ze skargi I. F. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z 5 września 2025 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (Wojewoda), działając na podstawie art. 31 pkt 2, art. 2 pkt 1, art. 218 ust. 1,2 i 4, art. 220 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (Dz. U. z 2025 r., poz. 620 – u.r.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania I. F. (skarżąca, strona) od decyzji Prezydenta O. (organ pierwszej instancji) z dnia 31 lipca 2025 r. w przedmiocie prawa do zasiłku dla bezrobotnych - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: W dniu 15 lipca 2025 r. skarżąca zarejestrowała się w Miejskim Urzędzie Pracy w O. W dniu rejestracji przedstawiła zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Oddział w O. z dnia 11 lipca 2025 r. o okresach zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej z informacją o okresach i podstawach opłacania składek. Dołączyła również wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej o wykreśleniu prowadzonej przez ww. działalności gospodarczej z dniem 1 lipca 2025 r. W posiadaniu MUP w O. było świadectwo pracy przedstawione przez stronę podczas poprzedniej rejestracji z "(...)" potwierdzające okres zatrudnienia od dnia 12 grudnia 2005 r. do dnia 13 maja 2009 r. w pełnym wymiarze czasu pracy (od 1 sierpnia 2007 r. do dnia 13 maja 2009 r.), sposób rozwiązania umowy o pracę nastąpił na mocy porozumienia stron art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia 31 lipca 2025 r. orzekł o uznaniu I. F. z dniem 15 lipca 2025 r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 15 lipca 2025 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że ostatni stosunek pracy lub stosunek służbowy strona rozwiązała na mocy porozumienia stron. W takim przypadku zasiłek dla bezrobotnych przysługuje po 90 dniach od dnia zarejestrowania się w PUP. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu, który przyznał jej statusu osoby bezrobotnej, ale odmówił przyznania zasiłku dla bezrobotnych od dnia 15 lipca 2025 r. Wyjaśniła, że zamknęła jednoosobową działalność gospodarczą i po uzyskaniu całej dokumentacji odnośnie opłacania składek w ZUS zarejestrowała się w urzędzie pracy. Dodała, że nie widzi żadnego powiązania pomiędzy rozwiązaniem umowy o pracę za porozumieniem stron, która nastąpiła 15 lat temu, a odmową wypłaty zasiłku, ponieważ status osoby bezrobotnej został uzyskany z ostatniego zatrudnienia, czyli działalności gospodarczej. Wskazała jednocześnie, że 90 dniowy okres karencji w wypłacie świadczenia odnosi się tylko w przypadku zawieszenia prowadzonej działalności. W uzasadnieniu własnej decyzji z 5 września 2025 r. Wojewoda stwierdził, że co do zasady, zgodnie z art. 218 u.r.p. prawo do zasiłku przysługuje od dnia zarejestrowania się w urzędzie, jednak z wyjątkiem określonym w art. 219 i 220 tej ustawy, dotyczącym sposobu rozwiązania stosunku pracy. Rozwiązanie umowy o pracę na mocy porozumienia stron uregulowane zostało w art. 220 ust. 1 pkt 5 u.r.p., zgodnie z którym prawo do zasiłku od dnia zarejestrowania w PUP nie przysługuje bezrobotnemu, który rozwiązał ostatni stosunek pracy lub stosunek służbowy na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Bezrobotnemu, spełniającemu warunki określone w art. 218 u.r.p. zasiłek dla bezrobotnych przysługiwać będzie po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się. Jednocześnie ustawodawca nie zawarł w art. 220 u.r.p. zapisu, który wskazywałby, że okoliczności zakończenia stosunku pracy porozumieniem stron uwzględnić należy wyłącznie wtedy, kiedy stanowi on podstawę do nabycia prawa do zasiłku, tak jak jest to w przypadkach określonych w art. 219. Biorąc pod uwagę powyższe, zgodnie z literalnym brzmieniem przywołanego przepisu uwzględnić należy każdy ostatni stosunek pracy i sposób jego rozwiązania. W rozpatrywanej sprawie ostatnim stosunkiem pracy strony było zatrudnienie w "(...)" od dnia 12 grudnia 2005 r. do dnia 13 maja 2009 r. gdzie rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło na mocy porozumienia stron art. 30 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy. Jednocześnie nie wystąpiły okoliczności związane ze zmianą miejsca zamieszkania lub upadłością, likwidacją pracodawcy lub zmniejszeniem zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Na ww. decyzję Wojewody strona wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o jej uchylenie. Podniosła, że organy błędnie powołały się na okoliczność rozwiązania umowy o pracę za porozumieniem stron w 2009 r. jako przeszkodę w wypłacie zasiłku. Okoliczność ta jest całkowicie nieistotna ponieważ podstawa przyznania prawa do zasiłku wynika z prowadzonej działalności gospodarczej a nie ze stosunku pracy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – p.p.s.a.)", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez tutejszy Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy u.r.p. Zgodnie z art. 218 ust. 1, powołanym jako podstawa prawna decyzji organu pierwszej instancji - prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się w PUP, z wyjątkiem art. 219 i art. 220, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: 1) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z wyjątkiem zwolnienia ze składki kategorii osób, o których mowa w art. 261-265; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni; 2) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę; 3) świadczył usługi na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło lub umowy o świadczenie usług, do której stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, za które powinny być opłacone składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, z wyjątkiem art. 261, przy czym podstawę wymiaru tych składek stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca; 4) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, z wyjątkiem art. 261, przy czym podstawę wymiaru tych składek stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę; 5) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę; 6) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę; 7) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z pracą za granicą u pracodawcy zagranicznego w państwie niewymienionym w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. a-d, w wysokości 9,75 % przeciętnego wynagrodzenia za każdy miesiąc zatrudnienia; 8) był zatrudniony za granicą i przybył do Rzeczypospolitej Polskiej jako repatriant; 9) był zatrudniony, pełnił służbę lub wykonywał inną pracę zarobkową i osiągał wynagrodzenie lub dochód, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. Organ zastosował w sprawie postanowienia art. 220 ust. 1 pkt 5 u.r.p. Zgodnie z tym przepisem - prawo do zasiłku od dnia zarejestrowania w PUP nie przysługuje bezrobotnemu, który rozwiązał ostatni stosunek pracy lub stosunek służbowy na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Zasiłek przysługuje wówczas po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w PUP – art. 220 ust. 2 pkt 3 u.r.p. Bez wątpienia, skarżąca rozwiązała stosunek pracy na mocy porozumienia stron z dniem 13 maja 2009 r. Natomiast, jak wynika z załączonych dokumentów, w dniu rejestracji skarżąca przedłożyła zaświadczenie z ZUS z dnia 11 lipca 2025 r. o okresach zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej z informacją o okresach i podstawach opłacania składek oraz wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej o wykreśleniu prowadzonej przez ww. działalności gospodarczej z dniem 1 lipca 2025 r. Z przedłożonej przez stronę dokumentacji wynika po pierwsze, że skarżąca zgłosiła się do organu po zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, a nie po rozwiązaniu umowy o pracę, po wtóre, w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, udokumentowała ona co najmniej 365 dni z okresów wymienionych w art. 218 ust. 1 pkt 4 u.r.p. uprawniających do nabycia zasiłku. Organ jednocześnie niezasadnie uznał, że zasiłek przysługuje skarżącej po okresie 90 dni od dnia rejestracji, bowiem rozwiązała ostatnią umowę o pracę – w dniu 13 maja 2009 r. – za porozumieniem stron. Okoliczność ta nie ma bowiem w sprawie żadnego znaczenia, ponieważ zgodnie z art. 218 ust. 1 pkt 4 u.r.p. prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się w PUP, z wyjątkiem art. 219 i art. 220, jeżeli w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności, z wyjątkiem art. 261, przy czym podstawę wymiaru tych składek stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Nie ma zatem żadnych przesłanek, aby sięgać do roku 2009 i rozwiązania wówczas stosunku pracy na mocy porozumienia stron. Należy podkreślić, że regulacja art. 218 u.r.p. nie ma charakteru uznaniowego, lecz bezwzględnie obowiązujący. Skoro przepis ten jest przepisem o charakter bezwzględnie obowiązującym, niedającym organom administracji publicznej uprawnień do uznaniowego rozstrzygania w zakresie zasiłku przyznawanego bezrobotnym, to brak jest podstaw do kierowania się jakimikolwiek innymi względami przy ustaleniu przesłanek w nim ustanowionych. Ustawodawca jednoznacznie i w sposób zupełny określił bowiem przesłanki wymagane do ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych. Mają one charakter obligatoryjny, co oznacza, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych, zgodnie z wolą ustawodawcy, mogą otrzymać wyłącznie osoby spełniające kryteria przyjęte w ustawie. Podkreślić trzeba, że organ nie może do ustalenia uprawnień danej osoby do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych przyjmować innego okresu, aniżeli określony wyraźnie w ustawie okres 365 dni przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania. Oznacza to, że przepis art. 220 ust. 1 pkt 5 u.r.p. nie ma tutaj zastosowania, ponieważ bezpośrednio przed rejestracją skarżąca nie rozwiązała stosunku pracy na mocy porozumienia stron, a prowadziła działalność gospodarczą i to ta okoliczność powinna być brana pod uwagę przy przyznawaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy będą miały na uwadze powyższą ocenę prawną, dokonaną przez Sąd. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.