II SA/Ol 614/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2015r. sprawy ze skargi W. F. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie dopłaty do taryfowej grupy odbiorców dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie miasta i gminy na okres od 1 maja 2015r. do 30 kwietnia 2016r. postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 300zł (trzysta złotych). W dniu 26 maja 2015 r. W. F. – radna Rady Miejskiej zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" r., nr "[...]" w sprawie dopłaty do taryfowej grupy odbiorców dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie miasta i gminy O. na okres od 1 maja 2015 r. do 30 kwietnia 2016 r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w związku z naruszeniem: art. 24 ust. 2-4, 6 i 8 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 139, dalej jako: "u.z.z.") oraz art. 61 i 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). Wniosła też o stwierdzenie nieważności taryf obowiązujących, na podstawie art. 24 ust. 8 u.z.z., na terenie gminy O. od dnia 1 maja 2015 r. Zarzuciła, że wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego w O. wpłynął zbyt późno i nie zawierał wymaganych załączników. W szczególności, zdaniem skarżącej, rażącym zaniedbaniem był brak aktualnego planu, o który mowa w art. 21 u.z.z., gdyż to na jego podstawie budowane są wydatki przedsiębiorstwa, a co za tym idzie właściwe, czyli planowe gospodarowanie mieniem komunalnym. Podniosła też, że w uchwale nie wskazano z kogo składa się tzw. Grupa I, dla której uchwalono dopłatę. Do skargi skarżąca załączyła dowód uiszczenia wpisu od skargi w kwocie 300 zł. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż skarżąca nie wykazała istnienia po jej stronie interesu prawnego oraz jego naruszenia. Ponadto wyjaśnił, że wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków spółka A złożyła w Urzędzie Miejskim w dniu 20 lutego 2015 r., przy czym planowany termin wejścia taryf w życie określony został na dzień 1 maja 2015 r. Wbrew twierdzeniom skarżącej, 70-dniowy termin wskazany w art. 24 ust. 2 u.z.z. został zatem zachowany. Zauważono przy tym, że jest to termin instrukcyjny i jego ewentualne naruszenie przez przedsiębiorstwo nie ma zasadniczo wpływu na ważność toczącego się postępowania. Burmistrz przyznał, że do wniosku o zatwierdzenie taryf nie został dołączony aktualny plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, o którym mowa w art. 21 u.z.z. Jednak zgodnie z art. 21 ust. 7 u.z.z. obowiązek opracowania planu nie dotyczy przedsiębiorstw wodociągowo ¬kanalizacyjnych, które nie planują budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych. Taka zaś sytuacja miała miejsce w przypadku spółki A. Skoro spółka nie miała obowiązku opracowania planu, to tym samym nie mogła dołączyć go do wniosku o zatwierdzenie taryf. Zaznaczono, że o powyższych okolicznościach skarżąca (radna) informowana była podczas prac właściwej komisji Rady Miejskiej. Za niezasadne uznano kwestionowanie przez radną faktu, że z porządku obrad Rady Miejskiej w dniu 30 kwietnia 2015 r. zdjęta została uchwała o zatwierdzeniu taryf na okres od dnia 1 maja 2015 r. do 30 kwietnia 2016 r. Powyższe uzasadnione było tym, iż na ten dzień upłynął już 45-dniowy termin na podjęcie przez Radę uchwały w przedmiocie zatwierdzenia taryf, wynikający z art. 24 ust. 5 u.z.z. W tym przypadku bowiem termin 45-dniowy ma charakter terminu materialnego, co oznacza, iż jego uchybienie powoduje wygaśnięcie praw lub obowiązków o charakterze materialnym (przedawnienie orzekania w sprawie). Po upływie 45 dni od otrzymania wniosku o zatwierdzenie taryf Rada nie mogła tym samym powziąć skutecznej uchwały w tej sprawie, co uzasadniało zdjęcie stosowanej uchwały z porządku obrad Rady. W myśl bowiem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 96/13) "Po upływie 45-dniowego terminu wskazanego wart. 24 ust. 5 u.z.z. kompetencja przysługująca radzie gminy wygasa i zastosowanie ma przepis art. 24 ust. 8 u.z.z.". Skoro zatem rzeczone taryfy weszły w życie z dniem 1 maja 2015 r., to w pełni uzasadnione było podjęcie zaskarżonej uchwały w sprawie dopłaty do taryfowej grupy odbiorców na ten sam okres. Wyjaśniono też, że taryfowe grupy odbiorców usług określone zostały w taryfach objętych wnioskiem spółki. Pismem z dnia 13 lipca 2015 r., w wykonaniu wezwania Sądu, skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny jako obywatela, mieszkańca gminy O, a także radnej. Podała, że wzywała organ do usunięcia naruszenia prawa. Na potwierdzenie tej okoliczności przedłożyła: kopię protokołu z dnia 28 kwietnia 2015 r. z Komisji Gospodarki i Budżetu Rady Miejskiej; kopię protokołu nr VII/2015 z dnia 30 kwietnia 2015 r. z sesji Rady Miejskiej, z którego wynika, że skarżąca zabierała głos w sprawie zaskarżonej uchwały przed jej uchwaleniem przez Radę Miejską oraz kopię wniosku adresowanego do Wojewody o zbadanie legalności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna wobec niewyczerpania przez skarżącą trybu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z art. 101 ust. 1 wymienionej ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle tego unormowania skuteczność wniesienia skargi na uchwałę organu stanowiącego gminy, podjętej w sprawach z zakresu administracji publicznej, zależy od uprzedniego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ma na celu powtórną analizę sprawy przez organ, który wydał sporny akt, aby można było uniknąć postępowania przed sądem administracyjnym. Chodzi zatem o usunięcie naruszenia prawa przez sam organ, bez niepotrzebnego wdawania się w spór przed sądem administracyjnym. Z redakcji przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie, iż do wyczerpania tego trybu przed wniesieniem skargi obowiązany jest każdy skarżący. Oznacza to, że tylko skarga tego samego podmiotu, który dokonał takiego wezwania jest dopuszczalna (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 414/06, LEX nr 362455). O wymogu uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa stanowi również art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.". Przez użyte w tym przepisie pojęcie "właściwego organu", należy rozumieć organ, który wydał zaskarżony akt. Poza tym nie powinno budzić wątpliwości, że wezwanie musi być skierowane do właściwego organu w odpowiednim przedziale czasowym, tj. przed wniesieniem skargi, ale po podjęciu kwestionowanego aktu, gdyż tylko wejście w życie aktu może wywoływać skutki prawne i wpływać na interes prawny, czy uprawnienia podmiotów nim objętych. Dopiero od momentu złożenia wezwania do usunięcia naruszenia biegnie dla organu termin do zajęcia stanowiska w sprawie i ewentualnego uwzględnienia żądania. Ponadto złożenie omawianego wezwania rozpoczyna bieg terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak wyjaśniono w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt: II OPS 2/07 - do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika trzydziestodniowy termin do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi przez organ. Zaś art. 53 § 2 p.p.s.a. odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi, który biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. Tym samym bez wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa nie może rozpocząć bieg terminu do wniesienia skargi. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wskazała, że wzywała organ do usunięcia naruszenia prawa, na dowód czego dołączyła: kopię protokołu z dnia 28 kwietnia 2015 r. z posiedzenia Komisji Gospodarki i Budżetu Rady Miejskiej; kopię protokołu nr VII/2015 z dnia 30 kwietnia 2015 r. z sesji Rady Miejskiej oraz kopię wniosku adresowanego do Wojewody o poddanie przedmiotowej uchwały kontroli nadzorczej. Wbrew przekonaniu skarżącej, żadne z wymienionych działań nie może być traktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z treści obydwu protokołów wynika bowiem, że skarżąca, jako radna, zabierała głos w sprawie projektu przedmiotowej uchwały, przed jej uchwaleniem przez Radę Miejską. Nie może być więc skuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonane przed wprowadzeniem uchwały do obrotu prawnego, bo sam projekt uchwały nie wywoływał jeszcze skutków prawnych i nie mógł naruszyć żadnego interesu prawnego. Z kolei wniosek o poddanie przedmiotowej uchwały kontroli nadzorczej datowany był już po podjęciu zaskarżonej uchwały lecz adresowany był do Wojewody a nie do organu stanowiącego gminy. Wobec tego, w ocenie Sądu, wniesienie skargi nie zostało poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wskazać również należy, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie uprawnia radnego gminy do zaskarżenia uchwały podjętej przez radę gminy, jeżeli nie legitymuje się on własnym interesem prawnym, który został naruszony podjętą uchwałą, a uzasadnieniem skargi jest działanie w interesie mieszkańców gminy. Przepis ten bowiem nie stanowi podstawy do wnoszenia skarg w celu ochrony obiektywnego porządku prawnego (postanowienie NSA z dnia 8 października 2013 r. II OSK 2351/13). W niniejszej sprawie nie było jednak potrzeby badania legitymacji skargowej skarżącej, ponieważ samo wniesienie skargi bez uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa stanowi samodzielną podstawę do odrzucenia skargi. Mając powyższe na uwadze skargę jako przedwczesną, a tym samym niedopuszczalną, należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie uiszczonego wpisu rozstrzygnięto na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a (w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi).