II SA/Ol 616/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2017 r. sprawy ze skargi H.S. i A.S na czynność Konserwatora Zabytków z dnia "[...]". w przedmiocie włączenia karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego do wojewódzkiej ewidencji zabytków 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności opisanej jako Zarządzenie "[...]" z dnia "[...]" w sprawie włączenia karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego do wojewódzkiej ewidencji zabytków; 2. zasądza od Konserwatora Zabytków na rzecz skarżących H.S. i A.S. solidarnie kwotę 714 zł (siedemset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych wynika, że pismem z dnia 4 kwietnia 2017 r. Kustosz w Interaktywnym Muzeum Państwa Krzyżackiego zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o interwencję w sprawie zagrożonego zniszczeniem zabytku archeologicznego - pradziejowego kurhanu z okolic wsi S., gm. K., na działce nr "[...]". Podał współrzędne obiektu, załączył wydruk mapy z Geoportalu, zdjęcia terenu z kwietnia 2014 r. i marca 2017 r. oraz plan projektowanej tam wielkopowierzchniowej inwestycji polegającej na budowie kilkudziesięciu kurników. Podał, że wycięto już brzozę porastającą nasyp kurhanu. Wyjaśnił, że przedmiotowe stanowisko zlokalizował w kwietniu 2014 r. W tym samym roku obiekt lustrowany był przez kierownika Działu Archeologii MWiM dra hab. M. H., który potwierdził jego zabytkowy charakter i metrykę, zwłaszcza wobec faktu, że w pobliskim lesie (również w S. ) znajdowała się odnotowana w literaturze nekropola kurhanowa z wczesnej epoki żelaza. Wskazał, że obszar, na którym znajduje się zabytek był przedmiotem badań archeologów z królewieckiego Prussia-Museum w czerwcu 1899 r. Wtedy to w rejonie majątku "Ginterówka", 2,5 km na południe od wsi S. archeolog A. Bezzenberger oraz A. Goering eksplorowali znajdujące się nieopodal cmentarzysko kurhanowe. W toku tych badań rozkopano trzy kopce (dzisiaj już nieistniejące), które zawierały ponad 20 starożytnych naczyń płaskodennych. W dniu 21 kwietnia 2017 r. inspektor ochrony zabytków przeprowadził oględziny obiektu przy udziale pełnomocnika właścicieli działki. W protokole opisał położenie obiektu. Podał, że obiekt porośnięty jest trawą, co utrudnia jego prospekcję. Stwierdził, że obiekt posiada nasyp zbudowany z kamieni polnych o wysokości ok. 1 m, średnicę ok. 20 m. Kamienie czytelne są głównie w części południowej, która została wybrana i widoczny jest z tej strony fragment jego przekroju. Kamienie tworzące nasyp są niewielkich rozmiarów o średnicy maksymalnie do 15 cm. W wybranej części obiektu widoczne też są pojedyncze kamienie o większej średnicy. W części zachodniej i północnej nasypu widoczne są karpy po drzewach. Pełnomocnik właścicieli wniósł do protokołu uwagę, że obiekt ten mógł powstać poprzez nasypanie zbieranych z pola kamieni pod istniejącym drzewem, a następnie część usypiska została przeniesiona, zabrana. W dniu 11 maja 201 7r. Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej jako: "organ", "WKZ") wydał zarządzenie nr "[...]", którym włączył do wojewódzkiej ewidencji zabytków kartę ewidencyjną zabytku archeologicznego – kurhanu nr "[...]", zlokalizowanego na działce nr "[...]" w S., gm. K. W dniu 15 maja 2017 r. odpis powyższego zarządzenia doręczony został właścicielom działki nr "[...]" – H. i A. Ś. (dalej jako: "skarżący") wraz z protokołem oględzin. Skarżący w dniu 23 maja 2017 r. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Zarzucili, że bez żadnych dowodów, badań i ekspertyz stwierdzono, że obiekt stanowi zabytek archeologiczny – kurhan, z naruszeniem art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm., dalej jako: "u.o.z."), zawierającym ustawową definicję zabytku archeologicznego. Stwierdzili, że przepis ten wymaga kategorycznego uznania, a nie opierania się na domniemaniu. Podnieśli również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 10, 75 ust. 1, 77 ust. 1, 80 oraz 81 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niedokonanie prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zdaniem skarżących przedmiotowy obiekt może równie dobrze być kamionką, tj. miejscem pokrytym stosem kamieni, zbieranych z pól i wykorzystywanych do celów budowlanych przez poprzednich właścicieli. W ocenie skarżących kwestionowana czynność organu powinna zostać poprzedzona ekspertyzą, czy badaniami. Powołując się na wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1771/16, skarżący podkreślili, że czynność włączenia karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, która nakłada na właścicieli zabytku szereg obowiązków, wynikających z art. 5, art. 28, art. 31 u.o.z. Na podstawie art. 113 tej ustawy właściciele zabytku ponoszą odpowiedzialność karną, jeżeli nie zawiadomią o zagrożeniach, niekorzystnych zmianach, czy zmianie stanu prawnego zabytku. W odpowiedzi, pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. organ uznał zarzuty za chybione. Argumentował, że ewidencja zabytków archeologicznych oparta jest na rozpoznaniu stanowisk archeologicznych metodą badań powierzchniowych w ramach Archeologicznego Zdjęcia Polski. Jest to program badawczo-konserwatorski, który polega na odszukiwaniu i rozpoznawaniu - metodą badań powierzchniowych oraz na podstawie dokumentów źródłowych - stanowisk archeologicznych, a następnie rejestrowaniu ich i nanoszeniu na mapy celem podjęcia działań konserwatorskich, związanych z ochroną zabytków. Wyjaśnił, że takie działania miały miejsce w dniu 21 kwietnia 201 7r. w trakcie oględzin przeprowadzonych z udziałem strony, kiedy to ustalono, iż na w/w nieruchomości znajduje się obiekt posiadający własną formę terenową w typie kurhanu. Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że ponieważ z literatury znane są na przedmiotowym terenie przebadane wykopaliskowo cmentarzyska kurhanowe składające się z obiektów o analogicznej budowie jak przedmiotowy obiekt (organ powołał się na trzy publikacje), właściwym jest ujęcie go w wojewódzkiej ewidencji zabytków archeologicznych w celu jego ochrony. Podał, że specyfiką obiektów archeologicznych rozpoznanych powierzchniowo jest również to, że ich zabytkowy charakter jest prawdopodobny, a w niniejszym przypadku potwierdzony również przez w/w analogię, natomiast jednoznaczną weryfikację tego założenia mogą przynieść wyłącznie archeologiczne badania wykopaliskowe, które jednak przez swą specyfikę mają charakter niszczący i podczas ich prowadzenia obiekty archeologiczne składające się z nawarstwień kulturowych i zawartych w nich ruchomych zabytków ulegają bezpowrotnemu zniszczeniu, zatem prowadzić je należy wyłącznie w obliczu bezpośredniego zagrożenia dla zabytku. Właśnie ze względu na specyfikę przedmiotu ochrony takiego dobra kultury istnieje obiektywna trudność w jednoznacznym określeniu jego zabytkowości, która jednak w niniejszym przypadku jest wielce prawdopodobna. Wobec powyższego i mając na uwadze ustawowe działania polegające na zapobieganiu zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków oraz udaremnienie niszczenia i niewłaściwego z nich korzystania, oczywistym jest włączenie przedmiotowego obiektu do wojewódzkiej ewidencji stanowisk archeologicznych. Organ wskazał, że uwaga sugerująca możliwość powstania obiektu poprzez usypanie kamieni zbieranych z pola wydaje się być nietrafna wobec ułożenia i zwartości kamieni wg pewnego założonego porządku, a nie chaosu. Reasumując, organ zważył, że u.o.z. jest ustawą ograniczającą prawa właścicieli nieruchomości, a obowiązek w zakresie dbania o zachowanie zabytku ciąży również na właścicielu zabytku. W ustawowym terminie skarżący zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wskazane zarządzenie WKZ, powołując takie same zarzuty i argumenty jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wezwanie. Dodatkowo wskazał, że prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa, na podstawie art. 22 ust. 2 u.o.z. Natomiast według art. 6 ust. 1 pkt. 3 u.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki archeologiczne będące w szczególności kurhanami. Dowód z oględzin potwierdził istnienie na ocenianym terenie obiektu o charakterze kurhanu. Według danych archiwalnych wskazanych w podanej literaturze, na terenie tym istniały kurhany, co zostało poparte badaniami sondażowymi. Dlatego istnieje duże prawdopodobieństwo graniczące z pewnością, że sporny obiekt jest kolejnym na tym terenie kurhanem. Zgodnie z art. 5 u.o.z. opieką nad zabytkami ustawodawca obciąża jego właściciela. W ocenie organu przedmiot postępowania jest zabytkiem w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 4 u.o.z. W związku z tym miał podstawy do tego, aby po przeprowadzeniu oględzin i na podstawie danych archiwalnych włączyć w/w obiekt do wojewódzkiej ewidencji zabytków archeologicznych. Na rozprawie w dniu 26 września 2017 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Jednocześnie, na poparcie zajętego stanowiska, przedłożył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 1997 r., sygn. akt I SA 1400/96, oddalający skargę w sprawie wpisu do rejestru zabytków cmentarzyska starożytnego i wczesnośredniowiecznego, którego zasięg został wyznaczony na podstawie archeologicznych badań powierzchniowych i uznany za wielce prawdopodobny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 146 § 1 w zw. z 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu lub czynności pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności działań organów administracji publicznej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona czynność została podjęta z naruszeniem przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. W wyroku z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 96/15, (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest w świetle u.o.z. zobowiązany do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do ewidencji i w związku z tym nie wydaje żadnej decyzji administracyjnej. Działanie organu stanowi czynność (o charakterze materialno-technicznym) z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ma zatem powodów, aby czynność ta przybierała, tak jak w rozpoznawanej sprawie, postać zarządzenia. Ani art. 22 pkt 2 u.o.z., ani § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. nr 113, poz. 661), wskazane w podstawie prawnej zarządzenia nr "[...]", nie nakładają na organ obowiązku takiej formy działania. Tym bardziej obowiązek ten nie wynika ze wskazanego § 6 pkt 5 Regulaminu Organizacyjnego Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, nadanego zarządzeniem Wojewody z dnia "[...]" r., nr "[...]", gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie wydawania aktów kierownictwa wewnętrznego. Z powyższych względów Sąd w wyroku rozstrzygnął o bezskuteczności czynności organu, a nie uchylił wskazanego wyżej zarządzenia, jak tego domagali się skarżący. W powołany wcześniej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że nie jest konieczne, aby na okoliczność potwierdzenia walorów zabytkowych organ zlecał sporządzenie opinii przez właściwego biegłego, czy opinii technicznych. Wojewódzki konserwator zabytków jest bowiem wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą kompetentną do badania wartości zabytkowych obiektów na obszarze województwa. Przy czym oczywistym jest, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku z art. 3 pkt 1 u.o.z. może zostać ujęty w ewidencji. Tym samym okoliczność, że organ posiada wiedzę na temat zabytków, nie zwalnia organu z umotywowania dokonanej czynności w sposób pozwalający na ocenę zasadności zajętego stanowiska. Włączenie karty danego obiektu do ewidencji zabytków stanowi niewątpliwie władcze działanie organu, skierowane bezpośrednio na wywołanie określonego skutku prawnego. W wyniku uznania obiektu za zabytek podlega on szczególnej ochronie co powoduje po stronie jego właścicieli liczne obowiązki. Stosownie do art. 5 pkt 1-5 u.o.z. właściciel zabytku jest zobowiązany otoczyć go opieką, a w szczególności zapewnić warunki: naukowego badania i dokumentowania zabytku; prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku; zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie; korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości; popularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku oraz jego znaczeniu dla historii i kultury. Na zasadzie art. 28 ust. 1 u.o.z. właściciel zabytku ma obowiązek zawiadomić wojewódzkiego konserwatora zabytków o: uszkodzeniu, zniszczeniu, zaginięciu lub kradzieży zabytku, niezwłocznie po powzięciu wiadomości o wystąpieniu zdarzenia; zagrożeniu dla zabytku, niezwłocznie po powzięciu wiadomości o wystąpieniu zagrożenia; zmianach dotyczących stanu prawnego zabytku, nie później niż w terminie miesiąca od dnia ich wystąpienia lub powzięcia o nich wiadomości. Uchylenie się od tych obowiązków stanowi wykroczenie zagrożone karą grzywny (art. 113 ust. 1 u.o.z.) W myśl art. 31 ust. 1a pkt 2 u.o.z. wszelkie zamierzenia budowlane planowane na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, które doprowadzić mogą do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, muszą zostać poprzedzone badaniami archeologicznymi na koszt zainteresowanego. Zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji (art. 31 ust. 2 u.o.z.). Przytoczone przepisy, na które słusznie powoływali się skarżący, dowodząc naruszenia interesu prawnego, ukazują wagę zaskarżonej czynności, która wkracza w uprawnienia właściciela, ograniczając przysługujące mu prawo własności. Skoro sporna czynność podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i wywołuje ona tak znaczne obciążenia po stronie właścicieli obiektu uznanego za zabytek, to powinna zostać poprzedzona pogłębioną analizą i badaniami. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić w sposób dowolny, na podstawie pobieżnych obserwacji i samego przekonania organu. Organ powinien udokumentować, jakimi cechami ogólnie charakteryzują się kurhany i wyjaśnić, które z nich kwalifikują sporny obiekt jako zabytek. Z opisu przedstawionego w protokole oględzin nie wynika w ogóle, dlaczego uwidocznione na zdjęciach nieznaczne wzniesienie w terenie porośniętym trawą należy uznawać za kurhan. Nie wiadomo też do jakiego szczególnego układu kamieni nawiązuje organ w odpowiedzi na wezwanie do naruszenia prawa. Bez wyjaśnienia tych kwestii nie jest wystarczające powoływanie się na znane w literaturze przypadki występowania w okolicy przebadanych wykopaliskowo cmentarzysk kurhanowych. Niepodjęcie przez organ czynności w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie powołanych przepisów, co w konsekwencji obligowało Sąd do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organu będzie dokonanie oceny obiektu we wskazanym zakresie i wyjaśnienie swojego stanowiska w sposób umożliwiający jego weryfikację. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżących uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł, kosztów zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł oraz uiszczonych opłat za udzielenie pełnomocnictwa w łącznej kwocie 34 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2015r. poz. 1800).