II SA/Ol 617/19

Dnia 26 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Burmistrz ustalił na rzecz spółki A warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce o nr "[...]" w obrębie K., gm. W. W wyniku rozpatrzenia odwołań od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z "[...]" r., nr "[...]" uchyliło zaskarżoną decyzję w punkcie 2.1 lit a i w tym zakresie orzekło co do istoty, poprzez doprecyzowanie gabarytów i parametrów technicznych inwestycji. Określono: wieża wolnostojąca o maksymalnej wysokości do 62,0 m n.p.t., (wraz z fundamentem i odgromnikiem), na której zainstalowane zostaną: antena radiolinii, 2 (dwie) anteny sektorowe o skonkretyzowanej konfiguracji. W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p.") w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest m.in. budowa urządzeń łączności publicznej. Co do zasady zatem stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego. Stosownie do art. 50 ust. 1 i 4 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 56 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Kolegium skonstatowało, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową organu, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Kolegium wskazało, że organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził analizę stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, dla działki objętej wnioskiem, której wyniki zawarto w załączniku nr 2 do decyzji organu I instancji. Zaznaczono, że zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przeznaczenie terenu na cele rolnicze i leśne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Dlatego nie można wymagać od wnioskodawcy spełnienia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., czyli badać czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne. Kolegium zauważyło, że w niniejszej sprawie organ przedłożył projekt decyzji do uzgodnień organowi właściwemu w sprawach ochrony gruntów rolnych, tj. Staroście, który postanowieniem z "[...]" r. uzgodnił ten projekt. Następnie Kolegium rozważyło spełnienie warunków w zakresie ochrony środowiska, tj. czy inwestycja wymagała uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.). Uwzględniono, że stosownie do art. 71 ust. 2 ww. ustawy uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium podało, że w myśl § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się między innymi instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 20000 W - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Z kolei § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia stanowi, że za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uznać należy instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż: a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) 1 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) 10000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Kolegium wyjaśniło, że z przepisów tych wynika, że przy ocenie oddziaływania tego rodzaju inwestycji na środowisko ma znaczenie równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) anten oraz wyznaczona dla poszczególnych anten odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Z tych względów dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Kolegium wskazało, że z wniosku wynika, iż planuje się na wieży instalację dwóch anten sektorowych: o maksymalnej mocy: 100 o wartościach wyższych niż obowiązująca w Polsce norma będzie występowało na wysokości nie mniejszej niż 43 m n.p.t. - w zależności od kierunku i ukształtowania terenu, co przedstawiono na załącznikach graficznych w Kwalifikacji przedłożonej przez inwestora (w płaszczyźnie pionowej) i jednocześnie w odległości nie przekraczającej 19 m dla anteny A1 i 39,6 m dla anteny B1 (w płaszczyźnie poziomej). W tak wyznaczonej przestrzeni nie ma miejsc dostępnych dla ludności, w sąsiedztwie tej stacji nie występują bowiem budynki o wysokości 40 m i więcej. Uwzględniając ewentualne oddziaływanie anten o tak określonych parametrach maksymalnych, Kolegium wskazało, że zasady kwalifikowania przedsięwzięć do oceny oddziaływania środowiska określone przez ustawodawcę wskazują, iż oddziaływanie takie nie jest ponadnormatywne i - wolą ustawodawcy - pomijalne. Nie można zatem dokonywać oceny tego oddziaływania oraz uwzględniać tej okoliczności przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej, byłoby to bowiem sprzeczne z przepisami ustawy o planowaniu. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. S., zarzucając organom orzekającym: 1. brak samodzielnego zbadania obszaru oddziaływania obiektu, którego użytkowanie budowa stacji bazowej ograniczy, przyjmując jedynie, że teren oddziaływania obiektu został prawidłowo określony przez inwestora; 2. brak samodzielnego zbadania konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, przyjmując zapewnienia inwestora za prawdziwe, nie przeprowadzając własnych obliczeń ani badań; 3. nieuwzględnienie szkodliwości emisji pól elektromagnetycznych wytwarzanych przez anteny dla zdrowia ludzi, zwierząt i ptaków; 4. brak oceny czy tak wielkie konstrukcje, kilkukrotnie wyższe od domów, są odpowiednio zabezpieczone przed negatywnymi skutkami działań atmosferycznych, takich jak bardzo silny wiatr, wyładowania elektryczne, podmywanie fundamentów przez wodę i tym podobne zjawiska; 5. nieuwzględnienie zachowania walorów krajobrazowych, jak również utratę atrakcyjności położonych nieruchomości; 6. brak sporządzenia przez organ wydający decyzję planu zagospodarowania przestrzennego; 7. brak decyzji konserwatora zabytków; 8. nieuwzględnienie art. 144 kc. W uzasadnieniu skargi skarżąca akcentowała, że organ wydający decyzję winien bardziej wnikliwie przeprowadzić analizę i wykazać czy niewskazane jest przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, biorąc pod uwagę zadania ochronne dla rezerwatu przyrody "Jezioro Siedmiu Wysp" Zielony Ostrów i Obszar NATURA 2000. Wskazała, że na podstawie opracowań i badań, które można znaleźć w Internecie należy stwierdzić, że anteny umieszczone na masztach mogą emitować pola magnetyczne, które są szkodliwe dla zdrowia. Wywołują również niekorzystne skutki związane z tzw. elektroskażeniami, w postaci np. mdłości, bólu głowy, zwiększenia ryzyka zachorowania na raka, etc. Norma niby daje przyzwolenie na emisje pól e-m do środowiska i chroni inwestorów a nie zdrowie ludzi, w tym skarżącej i jej rodziny. Zarzuciła, że stacje bazowe są realizowane przez podmiot świadczący usługi telekomunikacyjne o charakterze komercyjnym. Są więc przedsięwzięciem służącym prywatnym celom gospodarczym. W żadnym wypadku nie są inwestycjami celu publicznego. Stwierdziła, że organ wydając decyzję nie uwzględnił obecnych anomalii pogodowych. Przy tak wysokiej konstrukcji istnieje obawa o zagrożenie nie tylko dla życia ludzi ale też i zabudowań. Tylko w miesiącu czerwcu 2019 r. silny wiatr spowodował na analizowanym terenie powalenie przydrożnych drzew i zerwanie dachu z budynku gospodarczego i garaży. Zarzuciła też brak uwzględnienia prawa własności. Podniosła, że umieszczone na masztach telekomunikacyjnych anteny będą emitować pole elektromagnetyczne o określonej częstotliwości, a to może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, a w konsekwencji naruszać w ten sposób prawo własności (tzw. immisje). Skarżąca zwróciła też uwagę na walory estetyczne zamieszkiwanej miejscowości. Podniosła, że posadowienie stalowego masztu tuż obok budynków nie będzie komponować się z krajobrazem i po prostu będzie szpecić otoczenie, zwłaszcza gdy stacja bazowa telefonii komórkowej miałaby zostać zbudowana tuż obok zabytkowego parku pochodzącego z XIX w oraz dworu zbudowanego ok. 1812 r., oraz zabytkowego spichlerza. Wyraziła obawę, że brak powiadomienia, jak też uzyskania zgody konserwatora zabytków na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej może negatywnie wpłynąć na dobra kultury. Podkreśliła, że ład przestrzenny jest wartością chronioną przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co więcej, wielu mieszkańców niepokoi się o ekonomiczne skutki posadowienia masztu telekomunikacyjnego w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Taki obiekt może znacznie obniżyć atrakcyjność położonych tam nieruchomości, a tym samym niekorzystnie oddziaływać na ich wartość rynkową (tj. ceny nieruchomości mogą ulec zmniejszeniu, sprzedaż nieruchomości może być utrudniona). Oświadczyła, że mieszkańcy wielokrotnie zwracali się do Burmistrza o przekazanie działki numer "[...]" do użytku publicznego z przeznaczeniem na świetlicę, aby mogli się spotykać i integrować. Według skarżącej cel publiczny jaki jest najważniejszy w K. to zagospodarowanie działki "[...]" na potrzeby mieszkańców, młodzieży, dzieci, członków Koła Gospodyń Wiejskich itp., a nie budowanie kolejnej stacji bazowej operatora "[...]" na terenie gminy W. Ponadto skarżąca zarzuciła, że zostały naruszone prawa oraz zaufanie uczestników postepowania do władzy publicznej, poprzez uwzględnienie w decyzji organu I instancji możliwości montażu innych urządzeń niezbędnych do wykonania inwestycji, bez sprecyzowania jakie to mają być urządzenia oraz nieuwzględnienie, że negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego występującego w przestrzeni nad gruntem może naruszać granice nieruchomości innej niż ta, na terenie której jest wytwarzane i do której inwestor posiada tytuł prawny. Reasumując, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.). Rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje zatem oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego. Przy czym zaskarżona decyzja podlega uchyleniu w przypadku, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji, orzekając w sprawie, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Przede wszystkim wskazać należy, że organ II instancji prawidłowo wyjaśnił skarżącej, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Okoliczność, iż inwestycje z zakresu łączności publicznej stanowią inwestycje celu publicznego potwierdza jednoznacznie treść przytoczonego w zaskarżonej decyzji art. 6 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), do którego odwołuje się wprost art. 2 pkt 5 u.p.z.p., definiujący pojęcie inwestycji celu publicznego na potrzeby u.p.z.p. Także powoływany przez organ II instancji art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2062) wyraźnie wskazuje, że inwestycje z zakresu łączności publicznej są inwestycjami celu publicznego. Wobec takich uregulowań prawnych nie zasługuje na uwzględnienie subiektywne przekonanie skarżącej o jedynie komercyjnym charakterze inwestycji. Na ocenę tę nie może mieć wpływu także przeświadczenie skarżącej, że na realizacji przedmiotowej inwestycji skorzystają mieszkańcy sąsiednich wsi, a nie mieszkańcy wsi K. Nie powoduje to bowiem utraty przez zamierzoną inwestycję cechy inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. zasadą powinno być ustalanie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednak w przypadku jego braku, stosownie do art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydania decyzji lokalizacyjnej w sytuacji braku planu wymaga w szczególności art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśnić należy w tym miejscu, że brak uchwalenia planu miejscowego stanowi, co do zasady, warunek wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wnioskowana inwestycja nie należy bowiem do tego rodzaju inwestycji, których lokalizacja, zgodnie z przepisami odrębnymi, może nastąpić wyłącznie w oparciu o ustalenia planu miejscowego (art. 50 ust. 2b u.p.z.p.). Decyzja lokalizacyjna wydawana jest więc w wyniku braku planu miejscowego. Jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja w tym przedmiocie zastępuje ustalenia miejscowego planu, wobec jego braku, wywołując tożsame z nim skutki. Rolą organu rozpatrującego wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego jest przesądzenie zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Właściwy organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Stanowi o tym wprost art. 56 u.p.z.p. Zgodnie ze zdaniem drugim tego unormowania: "Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego". Oznacza to, że wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe nie mogą stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W konsekwencji lokalizacja inwestycji celu publicznego, którą stanowi bez wątpienia przedmiotowe zamierzenie jest dopuszczalna nawet, gdy nie będzie harmonizowała z otoczeniem, bez względu na oczekiwania społeczno-gospodarcze, czy kompozycyjno-estetyczne, do których nawiązuje definicja ładu przestrzennego zawarta w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jeżeli tylko lokalizacji inwestycji celu publicznego nie sprzeciwiają się przepisy odrębne. Odstąpienie przez ustawodawcę od respektowania wymagań ładu przestrzennego i walorów krajobrazowych przy lokalizacji inwestycji celu publicznego służy niewątpliwie realizacji celu ważnego dla funkcjonowania ogółu społeczeństwa, mieszczącego się w zamkniętym katalogu celów publicznych określonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bezpodstawnie skarżąca zarzuca organowi gminy brak uchwalenia planu miejscowego. Wszczęcie procedur planistycznych leży w gestii organu stanowiącego gminy, pozostawione jest co do zasady uznaniu organów gminy i nie mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia są także sygnalizowane w skardze intencje co do przeznaczenia wnioskowanej działki na świetlicę. W sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia jest decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego Sąd nie może wypowiadać się w kwestiach dotyczących przyczyn braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązkiem Sądu jest jedynie skontrolowanie czy na terenie objętym wnioskiem plan miejscowy obowiązuje. Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W myśl art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Przy czym zważyć należy, że unormowania te nie konkretyzują przesłanek warunkujących uwzględnienie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wynikają one z przepisów odrębnych, w tym m.in. z treści art. 61 u.p.z.p. Ust. 2a tego artykułu stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1-4 nie stosuje się do inwestycji celu publicznego w przypadkach uzasadnionych potrzebami obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony granicy państwowej. Z unormowania tego wynika, że określone w art. 61 wymogi: 1. dobrego sąsiedztwa , 2. dostępu do drogi publicznej, 3. uzbrojenia terenu oraz 4. zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, dotyczą także co do zasady inwestycji celu publicznego, prócz wyszczególnionych w tym przepisie rodzajów celów publicznych. Jednak w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ustawodawca zastrzegł dodatkowo, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do urządzeń infrastruktury technicznej. Omawiana ustawa nie wyjaśnia znaczenia tego pojęcia. Art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje na sposób rozumienia budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z tym przepisem przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1489 ze zm.) definiuje z kolei pojęcie infrastruktury telekomunikacyjnej, przez które rozumieć należy urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Mając na uwadze treść tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016r, sygn. akt II OSK 1604/14 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjął, że wolno stojący maszt antenowy należy kwalifikować jako wchodzący w zakres pojęcia "urządzeń infrastruktury technicznej". W konsekwencji wnioskowana inwestycja nie musi spełniać warunku dobrego sąsiedztwa, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a więc nie musi być spełniona kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p zostało przez Kolegium omówione i jest bezsporne. Bezsporne jest również spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Wbrew przekonaniu skarżącej, kontrolowana decyzja lokalizacyjna nie wymagała uzgodnienia z konserwatorem zabytków, gdyż, co potwierdzają wyjaśnienia samej skarżącej, wnioskowana działka nie jest objęta ochroną zabytków. Na terenie spornej działki nie ma żadnych zabytków. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. decyzja lokalizacyjna wymaga uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu tylko do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Nie budzi wątpliwości Sądu również, że teren planowanej inwestycji nie jest położony na obszarach objętych formami ochrony przyrody. Potwierdził to jednoznacznie uprawniony urbanista w analizie stanu prawnego i faktycznego terenu. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącej dotyczące braku zbadania obszaru oddziaływania umieszczonych na wieży anten i wytwarzanych przez nie pól elektromagnetycznych. Organ II instancji prawidłowo, szczegółowo omówił tę kwestię, mając na uwadze, że organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego musi bezwzględnie rozważyć, czy rozpatrywane zamierzenie wymagało uzyskania uprzednio decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na zasadzie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Inwestor spełnił ten wymóg przedkładając dokument zatytułowany "Kwalifikacja przedsięwzięcia", w którym przedstawił charakterystykę projektowanej stacji, podając dokładne parametry anten, kierunki na jakich będą działały, ich moc, wysokość na jakiej będą umieszczone na wieży i ich maksymalne odchylenie (tilet). Dane te bezspornie pozwalają zweryfikować obszar oddziaływania wiązek promieniowania elektromagnetycznego. Zgodzić należy się z Kolegium, że wobec zamiaru umieszczenia na wieży tylko dwóch anten sektorowych działających na przeciwstawnych kierunkach, nie zachodzi ryzyko kumulowania się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Zważyć też należy, że zaskarżona decyzja zobowiązuje inwestora do dotrzymania deklarowanych parametrów, poprzez ścisłe ich określenie. Dlatego analizie mogą podlegać dane skonkretyzowane we wniosku. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że stosownie do § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, ze względu na emisję do otoczenia elektromagnetycznego promieniowania, mogą zostać zaliczone do inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane. Istotna jest tutaj przy tym właściwa kwalifikacja przedsięwzięcia przeprowadzana na podstawie charakterystyki instalowanych anten sektorowych - w oparciu o dwa kryteria, tj. równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) oraz na podstawie wyznaczanej dla poszczególnych anten odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten. Zgodnie z załączoną do wniosku dokumentacją techniczną dotyczącą "Kwalifikacji przedsięwzięcia", opracowaną na zlecenie inwestora, projektowana równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP), wyznaczona dla anteny A1 wynosić będzie nie mniej niż 100 W i nie więcej niż 500 W, zaś dla anteny B1 nie mniej niż 1000 W i nie więcej niż 2000. Z analizy charakterystyki zamierzenia oraz ukształtowania i zagospodarowania terenu wynika, że anteny nie obejmą swym oddziaływaniem miejsc dostępnych dla ludności, gdyż anteny zostaną zawieszone na wysokości 53,1 m n.p.t. Przy maksymalnym odchyleniu (tilet) wiązki promieniowania będą przechodziły minimalnie nad poziomem terenu na wysokości 46,1 m. Mając na uwadze niską zabudowę sąsiedniego terenu, zasadne jest stanowisko o braku oddziaływania emitowanego pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny, działające na przeciwstawnych kierunkach na miejsca dostępne dla ludności. W wyroku z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 766/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Powołany przepis zawarto w dziale VI (ochrona przed polami elektromagnetycznymi). Zatem warunkiem zakwalifikowania określonego miejsca, jako dostępnego dla ludności, jest możliwość przebywania w nim: po pierwsze możliwość prawna (dostęp ludności nie jest zabroniony), a po drugie możliwość faktyczna (dostęp do miejsca jest możliwy bez użycia sprzętu technicznego). Skoro więc w art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska za miejsce dostępne dla ludności uznaje się takie, do którego człowiek ma dostęp bez użycia sprzętu technicznego, to nie przeznaczenie terenu, na którym miejsce to się znajduje, ale faktyczna możliwość dostępu do niego (bez użycia sprzętu technicznego) determinuje jego kwalifikację, jako dostępnego dla ludności. W przypadku terenu, miejscem dostępnym dla ludności będzie zatem takie, w którym człowiek może znaleźć się w ramach zwykłego, codziennego korzystania z tego terenu (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 16/10, publ na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej NSA wyjaśnił, że w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 123 ust. 3 P.o.ś. Minister Środowiska wydał rozporządzenie z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie zakresu i sposobu prowadzenia okresowych badań poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 221, poz. 1645).Zgodnie z ust. 1 załącznika nr 1 do tego rozporządzenia punkty pomiarowe, w których wykonuje się badania poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, wybiera się w dostępnych dla ludności miejscach usytuowanych na obszarze województwa w: 1) centralnych dzielnicach lub osiedlach miast o liczbie mieszkańców przekraczającej 50 tys.; 2) pozostałych miastach; 3) terenach wiejskich. Stosownie zaś do ust. 3 pkt 1 tego samego załącznika punkty pomiarowe wybiera się w takich miejscach, aby w szczególności sonda pomiarowa przyrządu, którym wykonuje się pomiary, znajdowała się na wysokości 2 m nad poziomem terenu. W świetle powyższego, zakładając racjonalność prawodawcy, a także kierując się doświadczeniem życiowym i zasadami logicznego rozumowania, NSA uznał, że trzeba przyjąć, że w ramach zwykłego, codziennego korzystania z terenu, bez potrzeby użycia sprzętu technicznego, człowiek ma dostęp do miejsc znajdujących się nie wyżej niż 2 m nad poziomem terenu. Jeżeli zaś na terenie znajduje się zabudowa mieszkaniowa, to należy zakładać, że bez potrzeby użycia sprzętu technicznego człowiek będzie miał dostęp do miejsc, które znajdują się nie wyżej niż 2 m nad budynkiem, który stanowi taką zabudowę. Przedstawione stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Uwzględniając zatem podane przez inwestora wysokości osi głównych promieniowania dla każdej z dwóch anten sektorowych, trzeba stwierdzić, że w rozpatrywanym przypadku od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania, w odległościach określonych cytowanym rozporządzeniem z 2010 r., nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Odnosząc się do zarzutu z pkt 4 skargi, uwzględnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wytycza, co trzeba podkreślić, ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w Prawie budowlanym i przepisach wykonawczych określających warunki techniczne realizacji inwestycji. Tym samym należy rozdzielić te dwa etapy inwestycyjne, każdy z nich regulowany jest odrębnymi przepisami, których nie wolno dowolnie czy naprzemiennie stosować. Decyzja o warunkach zabudowy odpowiadać ma tylko na pytanie inwestora, czy dany rodzaj zabudowy może powstać na wnioskowanym terenie. Taki właśnie charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy i etapowość procesu inwestycyjnego oraz wynikający stąd rozdział kompetencji pomiędzy poszczególne organy administracji wyklucza domagania się na obecnym etapie rozstrzygania kwestii zapewnienia bezpieczeństwa posadowienia konstrukcji objętej wnioskiem wieży. Na obecnym etapie rozważać można jedynie dopuszczalność zabudowy wnioskowanego terenu w sposób zamierzony we wniosku. Natomiast rozwiązania techniczne mogą być oceniane przez wyspecjalizowane organy architektoniczno-budowlane na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Podkreślić tutaj należy, że z treści art. 56 wyraźnie wynika, iż wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ustawodawca nie pozostawił uznaniu organu wykonawczego gminy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się realizacji wnioskowanej inwestycji, to właściwy organ jest zobligowany do pozytywnego załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest rozstrzygnięciem związanym. Organ administracji publicznej w tych sprawach nie ma uprawnień kształtujących (takich jakie przysługiwałyby mu przy realizacji władztwa planistycznego) i ma obowiązek załatwić wniosek pozytywnie, gdy stwierdzi brak naruszenia przepisów prawa. Takie działanie koresponduje z zasadą wolności zagospodarowania terenu, określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z powyższych przyczyn organy orzekające nie mogły uwzględnić argumentów skarżącej o naruszeniu prawa własności, spadku wartości nieruchomości, czy przekonania o oddziaływaniu pól elektromagnetycznych na zdrowie i życie skarżącej. Nastąpiłoby to bowiem wbrew wskazanym przepisom i stanowiło naruszenie prawa. Powołane przepisy, co podkreślić jeszcze raz należy, mają charakter związany. Jasno określają kryteria jakimi właściwy organ ma obowiązek kierować się przy rozpatrywaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie pozostawiając w tym względzie organowi żadnego luzu decyzyjnego. W związku z tym organ nie mógł kierować się tutaj względami słuszności, dlatego także i Sąd nie mógł kierować się takimi dyrektywami przy rozpatrywaniu skargi. Wskazać też należy, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona w drodze ustawy. Także art. 140 Kodeksu cywilnego stanowi, że właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa w granicach określonych przez ustawy. W rozpatrywanym przypadku granice te określa właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Akcentowane w skardze prawo własności może być rozważane jedynie w kontekście posiadania przez skarżącą interesu prawnego i uznania skarżącej za stronę postępowania. Same przepisy kodeksu cywilnego statuujące prawo własności (art. 140 i 143 k.c.), czy wprowadzające ogólny zakaz zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.), nie są wystarczające do formułowania ograniczeń w związku z realizacją zamierzenia budowlanego na sąsiednim terenie. Zastosowanie art. 144 k.c. nie jest zależne od odległości występującej pomiędzy nieruchomościami. Immisje mogą dotykać nieruchomości nawet znacznie oddalonych od źródła oddziaływań (tak: S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości. Problematyka prawna, Kraków 1998, s. 23, także Anna Sylwestrzak Sąsiedztwo nieruchomości, Komentarz, publ. WK 2014). Istotnym jest natomiast dla oceny uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, aby te immisje były określone normami prawnymi, gdyż oddziaływanie musi być sprawdzalne. Dlatego w celu wykazania naruszenia interesu prawnego, prawo własności musi zostać powiązane z odrębną normą prawną przyznającą właścicielowi określone prawa, czy rodzącą obowiązki, w związku z planowaną zabudową sąsiedniego terenu. W rozpatrywanym przypadku wykazano zaś, że inwestycja będzie oddziaływać na tereny sąsiednie, ale w sposób dopuszczony przez prawo. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej o naruszeniu zasady zaufania do organów administracji publicznej, wobec treści pkt. 2.1 lit. b sentencji decyzji organu I instancji, który określa jeden z warunków i szczegółowych zasad lokalizacji inwestycji celu publicznego, poprzez dopuszczenie montażu innych urządzeń niezbędnych do wykonania planowanej inwestycji. Zapis ten w istocie dotyczy realizacji robót budowlanych i możliwości instalowania tymczasowych urządzeń służących ściśle wykonaniu inwestycji. Jakie będą to urządzenia zależeć będzie od możliwości technicznych jakimi będzie dysponował inwestor. Czy będą to urządzenia zgodne z prawem oceniane będzie na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do wypowiedzi skarżącej na rozprawie, dotyczącej ewentualnej zamiany działek, tak żeby planowana inwestycja mogła powstać w innym miejscu, bardziej oddalonym od wsi, stwierdzić należy, iż nie mieści się to w ramach niniejszego postępowania. Rozpoznawana sprawa dotyczy wyłącznie możliwości lokalizacji inwestycji celu publicznego na działce nr "[...]" w obrębie K. Decyzje administracyjne w tym przedmiocie nie naruszają prawa. Nie było zatem podstaw do uwzględnienia skargi. Mając powyższe na uwadze, skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.