II SA/Ol 619/14

Dnia 15 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 roku sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego 1/ oddala skargę; 2/ przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie adwokatowi M. K. kwotę 240 złotych (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu na rzecz skarżącego D. P. Decyzją z dnia 19 lutego 2014r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. działający z upoważnienia Burmistrza M. przyznał D. P. zasiłek celowy w kwocie 150 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków oraz odmówił przyznania zasiłku celowego w kwocie 272 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 7 pkt 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1 i art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2013r., poz. 182 ze zm., dalej jako: u.p.s.). W uzasadnieniu podano, że w dniu 21 stycznia 2014r. D. P. złożył wniosek o przyznanie zasiłku celowego na wykupienie leków w lutym 2014r., podając że jest po zawale mięśnia sercowego, ma nadciśnienie tętnicze i inne przewlekłe choroby, co powoduje, że musi systematycznie przyjmować lekarstwa. Podano, że w oparciu o przeprowadzony wywiad środowiskowy ustalono, iż wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności do dnia 30 listopada 2014r. i z tego tytułu otrzymuje zasiłek stały w kwocie 529 zł miesięcznie. Zajmuje mieszkanie jednoizbowe o powierzchni użytkowej 14,3 m2. Lokal jest zajmowany bez tytułu prawnego, gdyż wnioskodawca odmówił podpisania umowy najmu z zarządca. Stwierdzono, że wnioskodawca spełnia przesłanki przyznania zasiłku celowego, które zostały określone w art. 7 pkt 5 i 6 u.p.s., gdyż jest osobą niepełnosprawną, a jego dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego w przepisach u.p.s. Wskazano jednakże, że organ nie jest w stanie przyznać wsparcia w pełnej wnioskowanej kwocie z powodu ograniczonych środków finansowych, jakimi dysponuje oraz z uwagi na stale zwiększającą się liczbę osób i rodzin ubiegających się o przyznanie pomocy. Podano, że w okresie od stycznia 2014r. do dnia wydania decyzji w niniejszej sprawie, do organu pomocy wpłynęło już 653 podań o przyznanie zasiłków celowych oraz 470 wniosków o przyznanie zasiłków okresowych. Z uwagi na posiadane środki oraz niezbędne wydatki takie jak: pokrycie kosztów utrzymania mieszkańców miasta M. w DPS, pokrycie części kosztów utrzymania dzieci z terenu miasta M. w placówkach opiekuńczych, przewidywany koszt zapewnienia niezbędnego schronienia osobom tego pozbawionym, konieczność pokrycia kosztów posiłków dla dzieci i uczniów w szkołach, organ posiada coraz szczuplejsze środki na wsparcie celowe. Podniesiono, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, nie ma innych osób na utrzymaniu i dysponuje stałym comiesięcznym dochodem w postaci zasiłku stałego w maksymalnej wysokości. Ma on zatem potencjalne możliwości, aby chociaż częściowo zaspokajać zgłaszane potrzeby z własnych środków. W tej sytuacji zostało przyznane wsparcie na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków w wysokości 150 zł i odmówiono przyznania wsparcia w pozostałym zakresie. Wskazano także, że wnioskodawca otrzymał w 2013r. wsparcie w postaci zasiłków w łącznej kwocie 11.675,32 zł, co średnio miesięcznie stanowi kwotę 972,94 zł, zaś wysokość wsparcia udzielonego stronie w styczniu 2014r. wyniosła 1060,61 zł. W ocenie organu, przyznanie wszelkiej wnioskowanej pomocy jakiej domaga się strona skutkowałoby zmniejszeniem rozmiaru wsparcia dla osób znajdujących się w trudniejszej od niego sytuacji. Z kolei wnioskodawca nie przejawia żadnego zaangażowania w rozwiązywaniu problemów we własnym zakresie, lecz skupia się wyłącznie na składaniu kolejnych wniosków o pomoc finansową. W odwołaniu od powyższej decyzji D. P. wniósł o jej uchylenie i przyznanie zasiłku celowego na wykupienie niezbędnych leków lub o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i wyjaśnienia, dlaczego zasiłek stały przyznawany jest w wysokości jedynie 529 zł miesięcznie, co nie wystarcza na utrzymanie z uwagi na to, że koszty te wynoszą 490 zł miesięcznie, a do tego należy doliczyć wydatki na pranie i środki czystości w kwocie 32 zł, użytkowanie komputera i drukowanie w kwocie 54 zł miesięcznie oraz dojazdy środkami komunikacji w kwocie 56 zł (łącznie 658 zł miesięcznie). Powołując się na przepisy Konstytucji RP wyjaśnił, że wprawdzie otrzymał częściową pomoc to jednak nie ma środków na wykupienie pozostałych niezbędnych leków ratujących życie i zdrowie. Podał, że jedynym źródłem jego dochodu jest zasiłek stały w kwocie 529 zł przyznawany na zaspokojenie elementarnych potrzeb życiowych. O tym, że zasiłek stały jest niewystarczający świadczy fakt, że jest przyznawany zasiłek celowy na dożywianie w kwocie 90 zł miesięcznie. Wyraził pogląd, że podopieczny winien mieć zawsze zaspokojoną w całości potrzebę na niezbędne lekarstwa. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie podał, że organ nie zebrał całego materiału dowodowego i arbitralnie ocenił, że przyznana kwota jest wystarczająca na niezbędne leki ratujące życie i zdrowie. Wyjaśnił, że od 2010r. skończyły się mu oszczędności i teraz organ winien mu pomagać finansowo znacznie więcej. Wskazał przy tym, że powodem korzystania przez odwołującego się ze świadczeń z opieki społecznej jest nieprzyznanie mu przez gminę M. lokalu zamiennego od 1990r. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2014r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym, nieobowiązkowym. Oznacza to, że nie musi on być przyznany nawet w takiej sytuacji, kiedy wnioskodawca spełnia ustawowe wymagania uprawniające do jego otrzymania. Podano, że świadczenia z pomocy społecznej nie mają być podstawowym źródłem utrzymania, gdyż przeczy temu ich istota i charakter. Pomoc społeczna ma charakter uzupełniający a jej zakres jest uzależniony od możliwości organu, a także osobistej aktywności zainteresowanego. Osoby korzystające z pomocy społecznej są zobowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Celem pomocy społecznej nie jest trwałe wyręczanie beneficjenta w zaspokajaniu potrzeb bytowych. Wskazano, że osoba ubiegająca się o świadczenia z prawa pomocy musi liczyć się z tym, że nie każdy jej wniosek będzie uwzględniony, czy też nie będzie uwzględniony w pełnym zakresie, gdyż rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale także do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Podniesiono, że organ pomocy wskazał i przeanalizował fundusze jakimi dysponuje. Z danych tych wynika, że świadczenie przyznane odwołującym się kształtuje się w górnych granicach przyznawanych świadczeń. Organ pomocy musi zaś uwzględnić nie tylko interes strony, ale także innych osób będących w trudnej sytuacji, a także własne możliwości finansowe. Skargę na powyższą decyzję wniósł D. P. żądając jej uchylenia w całości z powodu naruszenia prawa do uzyskania środków niezbędnych na wykupienie leków oraz przepisów postępowania. Wskazał, że skarga jest słuszna z uwagi na przepis art. 68 i 67 Konstytucji RP, gdyż organ musi zapewnić mu środki na zakup leków w całości. Podniósł, że organy orzekające w sprawie wiedzą, że gmina M. nie dostarczyła mu lokalu zamiennego od 1990r., czym przysporzyła mu wielkie trudności. Ponadto skarżący podał, że decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2012r., w którym Sąd nakazał przeprowadzenie dokładnego postępowania wyjaśniającego. Zarzucił, że organ I instancji nie wyjaśnił, które z leków są niezbędne, a które nie mają znaczenia. Podniósł także, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego, gdyż przerzuciły koszt zakupu leków na zasiłek stały, przyznany na zaspokojenie elementarnych potrzeb. Wskazał, że wydatki na leki są w hierarchii potrzeb na pierwszym miejscu łącznie z wyżywieniem. Mają o wiele większe znaczenie niż wydatki na odzież, buty, garnki czy remonty w mieszkaniu. W ocenie skarżącego Sąd musi rozstrzygnąć czy osoba na zasiłku stałym powinna mieć przyznany zasiłek celowy na wykupienie niezbędnych leków ratujących życie i zdrowie w całości, co odpowiada – zdaniem skarżącego – art. 68 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazał, że nie neguje stosowania tańszych zamienników. Jednakże nieprzyznanie mu środków na zakup leków uniemożliwia mu stosowanie się do zaleceń lekarzy, a wypisywane recepty mają na celu niedopuszczenie do pogorszenia stanu zdrowia, także ratowanie życia i zdrowia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomoc ta udzielana jest na podstawie przepisów wskazanej ustawy, między innymi w postaci zasiłku celowego. Wynika to z treści art. 39 ust. 1 u.p.s. stanowiącego, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu zasiłek celowy może być przyznawany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślenia wymaga, że świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uznaniowy, co wynika z zawartego w art. 39 ust. 1 u.p.s. sformułowania "może być przyznany". Orzekając w przedmiocie przyznania takiego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom mieszczącym się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Nie można zapominać, że przyznawanie i wypłata zasiłków celowych należy do zadań własnych gmin o charakterze obowiązkowym, stąd też gminy muszą gospodarować ograniczonymi środkami finansowymi w taki sposób, aby zachować zdolność wywiązania się z ustawowo nałożonych obowiązków przez okres całego roku. Wydanie decyzji w sprawie przyznania zasiłku celowego powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, zaś motywy podjętego orzeczenia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, że uznaniowy charakter decyzji nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000r., sygn. I SA 945/00, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec czego spełnienie ustawowych kryteriów do przyznania pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. Organ - rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego - musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2008r., sygn. I OSK 624/07, dostępny w CBOSA). Analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie powyższe wymogi zostały zachowane. Organ pomocy społecznej I instancji sporządził wywiad środowiskowy, w toku którego ustalono, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pieniężnego w ramach pomocy społecznej, gdyż ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na okres do dnia 30 listopada 2014 r., natomiast jego dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego ustawą o pomocy społecznej. Biorąc zatem pod uwagę, zarówno sytuację materialną skarżącego, jak również uwzględniając własne możliwości finansowe oraz konieczność zaspokojenia potrzeb także innych osób i rodzin występujących o przyznanie pomocy, organ udzielił skarżącemu wsparcia w postaci przyznania zasiłku celowego w kwocie 150 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków oraz odmówił przyznania zasiłku celowego w kwocie 272 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków. Niewątpliwie sytuacja finansowa i życiowa skarżącego jest dość trudna, jednakże decyzja o przyznaniu skarżącemu świadczenia w postaci zasiłku celowego znajduje oparcie w przepisach prawa. Skarżący kwestionuje wysokość przyznanego zasiłku, wskazując że udzielona pomoc jest zbyt mała. Należy jednak wyjaśnić, że nie jest to jedyna pomoc którą otrzymuje z organu pomocy społecznej. Z przekazanych akt administracyjnych sprawy wynika, że strona skarżąca otrzymała w 2013r. wsparcie w postaci zasiłków w łącznej kwocie 11.675,32 zł, co średnio miesięcznie stanowiło kwotę 972,94 zł, a wysokość wsparcia udzielonego w styczniu 2014r. wyniosła 1060,61 zł. Oprócz zasiłku stałego w wysokości 529 zł miesięcznie, skarżący otrzymywał zasiłki celowe, między innymi na zakup odzieży, bielizny, butli gazowych do przygotowywania posiłków, na dożywianie, częściowe pokrycie kosztów zakupu leków. Nie można jednak oczekiwać, iż świadczenia z pomocy społecznej staną się stałą i systematyczną formą wspomagania zainteresowanego w wysokości świadczeń przez niego oczekiwanych, gdyż pomoc społeczna realizowana w formie zasiłku celowego ma za zadanie jedynie wspomóc osoby potrzebujące wsparcia, nie jest natomiast świadczeniem stałym. Należy również zwrócić uwagę na okoliczność, że organ pomocy wykazał, iż przyznał skarżącemu takie świadczenie, jakie był w stanie udzielić z uwagi na środki którymi dysponował. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że od początku 2014 r. do dnia wydania decyzji przez organ I instancji do organu wpłynęło 653 podań o przyznanie zasiłków celowych oraz 470 wniosków o przyznanie zasiłków okresowych. Natomiast w budżecie na rok 2014 ponownie zmniejszono pulę środków finansowych przeznaczonych na przyznawanie i wypłacanie przez gminę zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych. W tej sytuacji organ nie był w stanie przyznać wsparcia w całej wnioskowanej kwocie z uwagi na ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje i z uwagi na stale zwiększającą się liczbę osób i rodzin ubiegających się o przyznanie pomocy. Jeśli zatem organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby skarżącego, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego w większym rozmiarze, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Jak już wskazano, wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Ponadto organ, oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2012r., sygn. II SA/Po 393/12, dostępny CBOSA). Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza. Należy również wskazać, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swoich problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać pomoc społeczna może być przyznana (wyrok NSA z dnia 4 listopada 2008r., sygn. I OSK 1910/07, wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2008r., sygn. I OSK 840/07, dostępne CBOSA). Tymczasem jak wynika z akt sprawy skarżący regularnie otrzymuje pomoc w postaci świadczeń pieniężnych w różnych wysokościach na różne cele. Nie może jednak oczekiwać, iż organ pomocy społecznej będzie zaspokajać wszystkie jego potrzeby w pełnym zakresie. Wyjaśnić ponadto należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 września 2012r. (sygn. akt II SA/Ol 338/12), na który powołuje się skarżący. Orzeczenie to zapadło w zupełnie innej sprawie, a zatem Sąd nie jest związany tym wyrokiem. Zdaniem składu orzekającego pogląd tam wyrażony ma charakter jednostkowy i nie można go odnieść do stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a.