II SA/Ol 62/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Powiatu w Giżycku z dnia 27 września 2012 r., nr XXI.135.2012 w przedmiocie przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Giżycku w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością stwierdza, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Rada Powiatu w Giżycku w dniu 27 września 2012 r. podjęła uchwałę nr XXI.135.2012 w sprawie przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Giżycku w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. W skardze, złożonej do tut. Sądu na uchwałę Rady, Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości. Zarzucił, że została ona podjęta z naruszeniem właściwości Zarządu Powiatu, przewidzianej w art. 75 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. nr 112, poz. 654 z późn. zm.). Zdaniem skarżącego, ustawodawca regulując proces przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, wskazał wprost ten organ jednostki samorządu terytorialnego jako właściwy do przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Podniósł, że przekształcenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, zgodnie z art. 70-82 ustawy o działalności leczniczej, składa się z czynności, które winien dokonać organ dokonujący przekształcenia, to jest czynności przygotowawczych, w tym w szczególności podjęcie decyzji o realizacji tego przedsięwzięcia, ustalenie wskaźnika zadłużenia, określenie wartości rynkowej nieruchomości, zgromadzenie niezbędnej dokumentacji oraz sporządzenie aktu przekształcenia. Na żadnym z tych etapów przekształcenia, ustawodawca nie przewidział udziału organu stanowiącego w tym procesie. Tym samym, podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Powiatu w Giżycku wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego, czyli Zarządu Powiatu, co narusza konstytucyjną zasadę podziału organów powiatu na stanowiące i wykonawcze. Wojewoda stwierdził jednocześnie, że art. 12 pkt 8 lit. g i lit. i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: u.s.p., nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały, bowiem proces ten regulują przepisy szczególne. W odpowiedzi na skargę, Rada Powiatu Giżyckiego wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że zaskarżona uchwała została przekazana Wojewodzie w terminie określonym w art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i nie jest aktem prawa miejscowego. Tym samym, możliwe jest tylko stwierdzenie niezgodności z prawem tej uchwały. Rada stwierdziła ponadto, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 12 pkt 8 lit. g oraz lit. i ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 43 i art. 69 ustawy o działalności leczniczej. Podstawą prawną tej uchwały nie był natomiast art. 75 ustawy o działalności leczniczej, tym samym nie naruszono kompetencji Zarządu Powiatu do dokonania przekształcenia SP ZOZ. Dodała, że na podstawie art. 75 pkt 1 i art. 75 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, Zarząd Powiatu w Giżycku podjął, w dniu 28 stycznia 2013 r., uchwałę nr 270.2013 w sprawie przyjęcia treści aktu przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Spółkę z o.o. "Szpital Giżycki". Rada zaznaczyła, że zaskarżona uchwała rozstrzyga również kwestie związane z przekształceniem SP ZOZ, co do których podjęcia właściwa była tylko Rada Powiatu. Dotyczy to § 3 ust. 1 uchwały, zgodnie z którym na mocy art. 43 ustawy o działalności leczniczej Rada pozbawiła SP ZOZ przydzielonego i nabytego mienia oraz § 3 ust. 5 i 6 uchwały, zgodnie z którym Rada Powiatu wyraziła zgodę na zbycie 70% udziałów Spółki oraz wskazała, że zbycie udziałów nastąpi podmiotowi wybranemu w procedurze na zarządzanie Spółką. Rada wywiodła ponadto, że kompetencje Zarządu Powiatu do przekształcenia SP ZOZ w spółkę prawa handlowego, określone w art. 69 - art. 82 ustawy o działalności leczniczej, ograniczają się do sporządzenie aktu przekształcenia, który w myśl art. 79 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej zastępuje czynności określone w przepisach kodeksu spółek handlowych. Kompetencje Zarządu Powiatu sprowadzają się do sporządzenia aktu założycielskiego Spółki, zawierającego elementy wymagane dla umowy spółki zgodnie z art. 157 § 1 k.s.h. w związku z art. 4 § 2 k.s.h. z uwzględnieniem art. 78 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej. Żaden z przepisów ustawy o działalności leczniczej nie pozbawia natomiast Rady Powiatu kompetencji do pozbawienia przekształcanego SP ZOZ przydzielonego i nabytego mienia oraz nie upoważnia Zarządu Powiatu do wyrażenia zgody na późniejsze zbycie udziałów w nowo utworzonej spółce. Kompetencje te, w myśl art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym, przypisane są Radzie Powiatu. Tym samym, Rada Powiatu była władna powziąć uchwałę w części, tj. w zakresie § 3 ust. 1 oraz § 3 ust. 5 i 6. Odnosząc się natomiast do pozostałych zapisów uchwały i zarzutu naruszenia art. 75 ustawy o działalności leczniczej, Rada Powiatu wskazała na rozbieżności doktrynie dotyczące obowiązku organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego uzyskania, przed dokonaniem przekształcenia SP ZOZ w spółkę, akceptacji organu stanowiącego. W ocenie Rady, przepisy ustawy o działalności leczniczej nie wyłączają wprost kompetencji rady powiatu do wskazanie zarządowi powiatu głównych założeń przyszłego aktu przekształcenia SP - ZOZ. Rada zaznaczyła, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podano, iż zamyka ona kolejny etap zapisów uchwały kierunkowej Rady Powiatu Nr XIII/81/2011 z dnia 15 grudnia 2011 r. w zakresie wykonania woli Podmiotu Tworzącego do przekształcenia SP ZOZ w Giżycku z spółkę prawa handlowego i daje ona wskazówki Zarządowi do przygotowania aktu przekształcenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga jest zasadna. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje w przypadku istotnego naruszenia prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowy charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Podstawy nieważności aktu organu powiatu określa art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, według którego uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie zaś z art. 79 ust. 4 u.s.p., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 79 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.p. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał organów powiatu: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Do naruszeń przepisów skutkujących nieważnością uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego zalicza się m.in.: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. B. Adamiak "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", Samorząd Terytorialny 97/4). Kategoria nieistotnych naruszeń prawa obejmuje natomiast naruszenia drobne, mało znaczące, niedotyczące istoty zagadnienia. Za nieistotne naruszenia prawa należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak: nieścisłość prawna czy błąd, który nie ma wpływu na istotną treść będącego przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzorczego aktu organu gminy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 1174/05). Zaskarżona uchwała została podjęta w przedmiocie przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Giżycku w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Przekształcenie takie, stosownie do art. 69 ustawy o działalności leczniczej, odbywa się na zasadach określonych w art. 70-82 tej ustawy. W art. 75 ustawy ustawodawca wskazał wprost organy właściwe do dokonania przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową w zależności od podmiotu tworzącego. W przypadku samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego – w myśl art. 75 pkt 2 - organem dokonującym przekształcenia, jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 u.s.p., organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu. W obowiązującym stanie prawnym nie może więc budzić wątpliwości, że organem dokonującym przekształcenia samorządowego SP ZOZ jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa). Organ stanowiący powiatu (rada) nie może więc przypisać sobie takich kompetencji, niezależnie od istnienia ogólnego uregulowania, zawartego w art. 12 pkt 8 lit. g u.s.p. Zasady przekształcania SP ZOZ w spółkę kapitałową zostały bowiem ściśle określone w przepisach art. 70-82 ustawy o działalności leczniczej i nie przewidują uprawnienia do podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (radę gminy, powiatu, albo sejmik), uchwały w przedmiocie przekształcenia samorządowego SP ZOZ. Uprawnień takich nie można domniemywać, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady praworządności (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 1373/14, Lex 1511155). Przepis art. 12 pkt 8 lit. g u.s.p. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji. Zgodnie też z art. 6 ust. 1 u.s.p., w celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami. Jednym z zadań publicznych o charakterze ponadgminnym powiatu jest promocja i ochrona zdrowia (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p.). Podkreślenia jednak wymaga, że ustawa o samorządzie powiatowym jest ogólną ustawą ustrojową, wobec tego, przy realizowaniu ustawowych działań, należy mieć na względzie przepisy prawa materialnego normujące dziedziny, w których jednostki powiatu mają prowadzić działalność. Jeżeli więc konkretny przepis ustawy szczególnej, jaką jest w tym przypadku ustawa o działalności leczniczej, ustala właściwość określonego organu samorządu w sprawie dotyczącej przekształcenia SP ZOZ w spółkę kapitałową, to taki przepis ma zastosowanie przed przepisami ogólnej ustawy ustrojowej. Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut Wojewody, że Rada Powiatu w Giżycku, podejmując zaskarżoną uchwałę, naruszyła kompetencję Zarządu Powiatu przewidzianą w art. 75 ustawy o działalności leczniczej. Naruszenie to należało uznać za istotne naruszenie prawa. Na ocenę tę nie miał wpływu wywód, że – w ocenie Rady Powiatu – może ona wskazać Zarządowi Powiatu główne założenia przyszłego aktu przekształcenia ZOZ w spółkę kapitałową. Zaskarżona uchwała nie ma bowiem takiego charakteru, skoro stwierdzono w niej wprost, że "dokonuje się przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Giżycku w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością działającą pod firmą "Szpital Giżycki" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością", ustala się siedzibę tego podmiotu, określa jego przedmiot działalności i czas trwania oraz skład organów. Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem Rady, że kompetencje Zarządu Powiatu ograniczają się w zasadzie do sporządzenia aktu przekształcenia. Uprawnienie takie ustanowione jest w art. 77 ustawy o działalności leczniczej, który przewiduje, że akt przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę sporządza organ dokonujący przekształcenia, którym – zgodnie z art. 75 pkt 2 – jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Proces przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową nie ogranicza się jednak wyłącznie do tej czynności prawnej, gdyż odbywa się na zasadach określonych w art. 70-82 tej ustawy. Obejmują one: czynności przygotowawcze, w tym w szczególności podjęcie decyzji o realizacji tego przedsięwzięcia, ustalenie wskaźnika zadłużenia (art. 70), zgromadzenie niezbędnej dokumentacji (art. 76); akt przekształcenia (art. 77 i 78); wniosek o wpis do KRS (art. 79) i wniosek o zmianę wpisu w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą (art. 79). Bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej uchwały pozostaje też argumentacja Rady Powiatu, że w ramach posiadanej kompetencji Rada mogła uchwalić przepisy § 3 ust. 1, 5 i 6 zaskarżonej uchwały. Niewątpliwie Rada, na mocy art. 43 ustawy o działalności leczniczej, może pozbawić podmiot leczniczy niebędący przedsiębiorcą składników przydzielonego lub nabytego mienia w przypadku jego połączenia albo przekształcenia, przeprowadzanych na zasadach określonych w ustawie, lecz jest to działanie wtórne wobec procesu przekształcenia. Jednocześnie Sąd uwzględnił, że zgodnie z art. 82 ust. 1 u.s.p., nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie nie zaistniały wyłączenia, zawarte w ust. 1 art. 82 u.s.p. Stosownie zaś do ust. 2 tego artykułu, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. W przedmiotowej sprawie sytuacja, określona w tym przepisie miała miejsce. Wobec powyższego, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 82 ust. 2 u.s.p., orzeczono, jak w sentencji.