II SA/Ol 620/19

Dnia 8 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lidzbarku Warmińskim na uchwałę Rady Gminy Lubomino z dnia 4 września 2018 r., nr XXX/208/2018 w przedmiocie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy w Lubominie oddala skargę. Rada Gminy w Lubominie podjęła w dniu 4 września 2018r. uchwałę nr XXX/208/2018 w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Lubomino. W jej podstawie prawnej powołano się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 994 ze zm. dalej jako: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2016r., poz. 487 - tekst jednolity obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - dalej jako: u.o.w.t.). Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim, podnosząc zarzut istotnego naruszenia prawa, a mianowicie art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.w.t., polegające na postanowieniu w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że miejsca sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy Lubomino nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 50 od szkół, a zatem wskazując ograniczenie odległości wyłącznie do placówki oświatowej, pomijając m.in. obiekty kultu religijnego takie, jak: kościoły, cmentarze parafialne i komunalne, a także place zabaw, place szkolne i boiska, co pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami wskazanej ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności do osób nieletnich. Mając na uwadze powyższy zarzut strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu podniesiono, że na terenie gminy istnieje znaczna ilość takich obiektów, jak kościoły, cmentarze parafialne i komunalne, a także place zabaw, place szkolne i boiska, co uzasadnia wymienienie ich w katalogu miejsc, od których należy zachować stosowną odległość w przypadku sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, aby zapewnić realną realizacje celów wynikających z u.o.w.t. Podkreślono przy tym, że swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Jeżeli zatem ustawodawca wskazuje, że celem omawianej ustawy jest m.in. ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom, gdyż są dla niego nie postulatami, lecz normami o charakterze wiążącym. Ograniczenie katalogu tzw. obiektów chronionych wyłącznie do szkół kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich, a także sprzeciwia się walce z patologią społeczną, jaką wciąż pozostaje problem nadużywania alkoholu w społeczeństwie. Konieczność ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży, przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu wiąże się także z konstytucyjnie uregulowanymi kwestiami związanymi z ochroną zdrowia publicznego, określonymi w art. 31 ust. 3 oraz art. 68 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślono, że gminie przysługuje swoboda w zakresie stanowienia przepisów prawa miejscowego, mająca swoje ograniczenie, jakim jest obowiązek działania w zakresie prawa i w jego granicach. W ocenie organu Rada Gminy nie dopuściła się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem jej nieważności. Wskazano, że przepis art. 12 ust. 3 u.o.w.t. zawiera delegację dla rady gminy, która upoważnia ją - a w aspekcie obowiązków związanych z ograniczaniem dostępności alkoholu (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.o.w.t.) zarazem zobowiązuje - do takiego kształtowania sieci miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych aby ograniczać dostępność alkoholu. Podkreślono, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada kierowała się rzeczywistymi potrzebami ograniczenia spożycia alkoholu i rzeczywistym wpływem geograficznej odległości od obiektów chronionych, nie stwierdzając realnego wpływu usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wobec wskazywanych w skardze obiektów. Podniesiono, że ustawodawca w przepisach u.o.w.t. nie wskazuje, by organ stanowiący gminy przy podejmowaniu uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 3, miał kierować się geograficzną odległością od wskazanych w ustawie obiektów. Stąd też rada gminy uprawniona jest do określania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zgodnie ze swoją najlepszą wolą i rozeznaniem lokalnych uwarunkowań, zmierzając przy tym do realnego ograniczania dostępu do alkoholu. W warunkach ścisłej zabudowy wsi restrykcyjne zasady usytuowania miejsc, w których może odbywać się sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, praktycznie doprowadziłyby nie do ograniczenia dostępności alkoholu, lecz w dużym stopniu wyeliminowałyby możliwość jego legalnego zakupu. Dlatego też Rada, ustalając w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zdecydowała się na określenie minimalnej odległości 50 m tych miejsc od szkół. Może przy tym chodzić wyłącznie o możliwość lokowania nowych miejsc sprzedaży, gdyż funkcjonujące obecnie punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych spełniają powyższe zasady usytuowania. Podniesiono, że projekt przedmiotowej uchwały został skonsultowany z jednostkami pomocniczymi Gminy, zaś uchwała nie została zakwestionowana przez Wojewodę. Wskazano ponadto, że Gmina w ramach corocznie uchwalanych gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych podejmuje szereg inicjatyw i działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych i eliminowania skutków ich spożycia. Działania te w dużej mierze nakierowane są na akcje edukacyjne i działania profilaktyczne podejmowane wobec dzieci i młodzież. Bezwzględnie reaguje się na próby spożywania alkoholu w przestrzeni publicznej, a także prowadzone są kontrole sprzedaży napojów alkoholowych osobom niepełnoletnim i nietrzeźwym. Tym samym zarówno Rada, jak i Wójt podejmują dozwolone prawem działania w celu realizacji obowiązków określonych w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.o.w.t., zmierzających do realnego ograniczenia dostępności alkoholu na terenie Gminy. W ocenie organu same administracyjne bariery w postaci określania odległości możliwości sytuowania miejsc, w których może odbywać się sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych jest niewystarczające wykonania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, a nawet całkowite wyeliminowanie sprzedaży napojów alkoholowych z określonego terenu nie może być uznane za równoznaczne z realizacją celów określonych w preambule i przepisach u.o.w.t. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2107 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie Podnieść należy, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Za istotne naruszenie prawa w takim kontekście uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zgodnie z szeroko aprobowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, naruszeniem istotnym jest np. naruszenie przepisów określających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2017r., sygn. akt I OSK 1136/17). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy w sprawie ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przy czym strona skarżąca zakwestionowała, że zapis § 3 ust. 1 uchwały, określający minimalna odległość usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie Gminy nie może ograniczać się wyłącznie do szkół, jak wskazano to w powołanym przepisie, ale winien obejmować także inne obiekty, w szczególności takiej miejsca, jak obiekty kultu religijnego, a także place zabaw, place szkolne oraz boiska. W ocenie skarżącego taki obowiązek wynika z celu u.o.w.t., określonego jako konieczność ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności przez osoby nieletnie. Zważyć zatem należy, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 u.o.w.t. Zgodnie z tym przepisem rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta) oraz zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jednakże zważyć należy, że ani zawarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy, ani żaden inny przepis ustawy nie zawiera dyrektyw w jaki sposób należy ustalać zasady, o których mowa w art. 12 ust. 3 u.o.w.t. Jest to przepis pozostawiający kwestię usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych prawodawcy samorządowemu. Nie zawiera on jakichkolwiek wskazówek czy wytycznych dotyczących realizacji kompetencji stanowienia przedmiotowych zasad. Oznacza to, że granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie ww. przepisu wyznaczają nie tylko cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ale także konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego, wynikające odpowiednio z art. 163 i art. 94 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2018r. sygn. akt II GSK 1546/18, CBOSA). Zważyć zatem należy, że w myśl art. 14 u.o.w.t. cele ustawy realizowane są poprzez zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach i miejscach publicznych. Przy czym sam ustawodawca określił katalog miejsc i obiektów, w których sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych jest zakazane, pozostawiając radzie gminy możliwość wprowadzenia innych jeszcze ograniczeń w tym zakresie. Jednakże stosownie do art. 1 u.o.w.t. organy jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do ograniczania spożycia napojów alkoholowych przede wszystkim poprzez stosowanie działań edukacyjnych i profilaktycznych w zakresie wychowania w trzeźwości. Zatem realizacja celów ustawowych przez gminę winna być oceniana nie tylko przez pryzmat zapisów zawartych w uchwale określającej zasady sytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, ale całokształtu działań podejmowanych w tym obszarze. Jak wynika zaś z odpowiedzi na skargę Gmina prowadzi działania w zakresie edukacji i profilaktyki, skierowane przede wszystkim do dzieci i młodzieży. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że nowelizacja u.o.w.t. dokonana ustawą z dnia 10 stycznia 2018r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 310), zmieniła - z dniem 9 marca 2018 - dotychczasowe brzmienie m.in. art. 12 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 u.o.w.t. Ustawodawca zrezygnował bowiem z tego, aby sytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych było podporządkowane bezwzględnie tylko dyrektywie ograniczania dostępności do alkoholu. Należy bowiem wskazać, że art. 12 ust. 2 u.o.w.t. przed nowelizacją stanowił, że rada gminy ustala w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a ust. 4 tego artykułu stanowił, że usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Obecnie ustawodawca zrezygnował z tego zapisu, wskazując jedynie ogólnie w art. 12 ust. 3 u.o.w.t., że rada gminy ustala w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jednocześnie cytowana ustawa zmieniająca wprowadziła zasadę zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów (art. 14 ust. 2a u.o.w.t.). Zatem w ocenie Sądu w obecnym stanie prawnym to zakazy określone przez ustawodawcę oraz edukacja mają gwarantować cel ustawy, która ma prowadzić do ograniczenia, a nie zapobiegania, czy uniemożliwiania spożycia alkoholu. Słusznie zatem organ gminy podnosi, że przy ustalaniu zasad lokalizacji miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych organ stanowiący gminy musi brać pod uwagę także uwarunkowania urbanistyczne, jak i interesy lokalnych przedsiębiorców już prowadzących działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą i podawaniem napojów alkoholowych. Ponadto należy podzielić stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, że same administracyjne bariery w postaci określania odległości, w których możliwa jest sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych od określonych obiektów, nie gwarantuje realizacji celów ustawowych. Biorąc po uwagę powyższe rozważania stwierdzić należy, że żądanie Prokuratora wprowadzenia przez Radę Gminy zapisów określających wskazane przez niego obiekty, od których punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych będą musiały być sytuowane w określonej odległości, nie znajduje uzasadnienia ustawowego. Podkreślić przy tym należy, że – jak wskazano wyżej – przy stanowieniu prawa miejscowego gminy korzystają z konstytucyjnej zasady samodzielności. W związku z tym konieczność wprowadzenia określonych zapisów do uchwały musiałaby wynikać z jednoznacznie brzmiącego przepisu prawa. W niniejszej sprawie Prokurator, poza ogólnym powołaniem się na konieczność realizacji celów u.o.w.t., nie tylko nie wskazał takiego przepisu, ale też nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że zapisy uchwały miałyby obejmować akurat taki, a nie inny katalog obiektów. Nie można także podzielić stanowiska zaprezentowanego przez Prokuratora na rozprawie przed tut. Sądem, że brak wprowadzania do uchwały określonych zapisów wymagało uzasadnienia. Skoro w ocenie Sądu gmina nie miała obowiązku wprowadzenia określonych zapisów, to nie ma także obowiązku uzasadniania swojego działania w tym zakresie. Ponadto brak jest ustawowo określonego katalogu obiektów, w stosunku do których gminna winna rozważyć możliwość sytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonej odległości, a w tej sytuacji nie wiadomo do ilu kategorii obiektów uzasadnienie takie musiałoby się odnosić W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.