II SA/Ol 627/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2009 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]", działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), nakazał D. S. rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczego typu "blaszak" o wymiarach "[...]"m i wysokości "[...]"m z dachem jednospadowym na działce o nr geodezyjnym "[...]" przy ul. "[...]", bezpośrednio przy granicy z działką "[...]", w "[...]". Uzasadniając orzeczenie podniósł, iż uwzględniając zapisy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym położony jest przedmiotowy obiekt ustalono, że jego legalizacja nie jest możliwa, gdyż obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje odstępstw od warunków technicznych, w tym także przybliżenia do granicy z sąsiednią działką budowlaną, co wynika bezpośrednio z pisma Burmistrza Miasta "[...]" z dnia "[...]" oraz opisu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" - fragmentu obejmującego teren osiedla "[...]" – uchwalonego uchwałą Nr "[...]" Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]". W odwołaniu od tej decyzji D. S. wskazał, iż budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej wybudował w "[...]" zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Na przestrzeni ponad 30 lat stan techniczny budynku znacznie się pogorszył, co spowodowało, że w "[...]" budynek został odbudowany, do czego użyto elementów i konstrukcji stalowej. Podniósł, iż ma wątpliwości, czy odbudowa budynku z zastosowaniem wyłącznie drewnianych elementów również zostałaby potraktowana przez organ nadzoru budowlanego jako samowola. Dodał, iż nie widzi konieczności legalizacji budynku, bowiem znajduje się on w tym samym miejscu od 35 lat. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", utrzymał w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną orzeczenia podał art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Argumentował, że odbudowa istniejącego uprzednio obiektu jest traktowana na gruncie przepisów Prawa budowanego - art. 3 pkt 6 - jak budowa i na tego typu inwestycję wymagane jest pozwolenie na budowę, oraz musi być ona zgodna z aktualnie obowiązującymi przepisami, w tym dotyczącymi warunków technicznych. Nie ma również znaczenia rodzaj użytych do odbudowy materiałów. Dlatego też prawidłowo organ pierwszej instancji zastosował procedurę wskazaną w art. 48 ustawy Prawo budowlane dotyczącą samowolnej budowy obiektu. Wskazał, iż nie jest istotne, że obiekt istniał już kiedyś w takiej, a nie innej odległości od granicy działki sąsiedniej, bowiem zgodnie z § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budynki na działce budowlanej winny być sytuowane w odległości minimalnej 3m od granicy działki. Bezpośrednio przy granicy dopuszcza się jedynie sytuowanie budynków jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania, bądź nie jest możliwe zachowanie odległości ze względu na rozmiary działki. Ponieważ organ pierwszej instancji jednoznacznie ustalił, że aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje szczegółowych regulacji dotyczących zbliżania się do granicy, zastosowanie będą miały przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów nie stwierdzono również, by rozmiary działki nr "[...]" nie pozwalały na zachowanie wymaganej § 12 rozporządzenia odległości. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję D. S. przytoczył w całości argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Nadto podniósł, iż użycie przez niego w odwołaniu sformułowania "odbudowa budynku" jest niefortunne, bowiem w rzeczywistości w "[...]" dokonał wyłącznie remontu budynku gospodarczego. Dodał, że budynek gospodarczy został wybudowany w "[...]" w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego i prawa budowlanego. Wskazał, że ze względu na zagospodarowanie własnej działki wybudowanie budynku gospodarczego w innym jej miejscu jest niemożliwe, a nadto wiązałoby się to z nadmiernym obciążeniem finansowym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dale jako: p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że ustalenia stanu faktycznego sprawy, dokonane przez organy nadzoru budowlanego, są bezsporne. Faktu istnienia na działce o nr geodezyjnym "[...]" przy ul. "[...]" budynku gospodarczego typu "blaszak" wzniesionego w "[...]", bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie kwestionuje sam skarżący (vide: protokół oględzin z dn. "[...]"). Jest natomiast zdania, że decyzja nakazująca rozbiórkę tego obiektu jest dla niego krzywdząca z tego względu, iż nie doszło do odbudowy budynku, a wyłącznie wyremontowano istniejący budynek. W żadnej mierze nie można zgodzić się z argumentami skarżącego, podniesionymi w skardze, a sprowadzającymi się do tego, że dokonał on wyłącznie remontu istniejącego od "[...]" drewnianego budynku gospodarczego. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Sam skarżący zeznał do protokołu z oględzin z dnia "[...]" oraz podniósł to w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, że w "[...]" budynek został odbudowany. Nie można zatem twierdzić, że doszło do remontu. Tego typu prace, aby mogły być uznane za mieszczące się w pojęciu remontu, musiałyby być przeprowadzone w istniejącym obiekcie, a skoro budynek został odbudowany – rozebrano budynek drewniany i na jego miejscu zbudowano budynek o konstrukcji stalowej - to nie ulega wątpliwości, że doszło do wzniesienia nowego budynku gospodarczego. Wyjaśnić należy skarżącemu, że zasadą jest zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to obowiązek uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę wszelkiego rodzaju obiektów budowlanych i wykonywanie wszelkich robót budowlanych, chyba, że przepisy Prawa budowlanego (art. 29 – 31 tej ustawy) obowiązku uzyskania pozwolenia nie wymagają. Istotna jest przy tym definicja pojęcia "roboty budowlane" i "budowa". Roboty budowlane to zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane: budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei budowa zdefiniowana została (art. 3 pkt 6 tejże ustawy) jako: wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Z powyższych regulacji wynika zatem, że skarżący mógł rozpocząć budowę budynku gospodarczego jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazać także należy, że pojęcie obiektu budowlanego zostało zdefiniowane w art. 3 pkt Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, jak i obiekt małej architektury. Zdaniem Sądu, nie może budzić żadnych wątpliwości fakt, że budynek gospodarczy typu "blaszak" jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo budowlane, którego postawienie wymaga co do zasady uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dn. 7 listopada 2007r., sygn. II OSK 1443/06, niepublikowany). Wprawdzie w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, lecz dotyczy to tylko takich obiektów, które spełniają określone tym przepisem przesłanki, czyli są to tymczasowe obiekty budowlane, niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Lektura akt niniejszej sprawy bezspornie wskazuje, że względem spornego budynku nie mogło być zastosowane wyłączenie z art. 12 Prawa budowlanego. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego zasadnie uznały, iż na wzniesienie budynku gospodarczego konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Podstawową zatem kwestią staje się w niniejszej sprawie udzielenie odpowiedzi, czy w świetle zgromadzonego materiału, organy nadzoru budowlanego miały dostateczną podstawę do wydania decyzji w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zatem istotną i jedyną zarazem przesłanką nakazania rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie powyżej wskazanej normy prawnej jest nie legitymowanie się przez inwestora decyzją o pozwoleniu na budowę (co miało miejsce w niniejszej sprawie) albo nie dokonanie przez niego uprzedniego zgłoszenia zamiaru budowy obiektu budowlanego, bądź jego budowanie lub wybudowanie pomimo wniesionego sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Treść powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż nakaz rozbiórki jest obligatoryjny, co w konsekwencji oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może wydać pozwolenia na użytkowanie obiektu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dn. 18.01.1999r., sygn. IV S.A. 69/97: "decyzje podejmowane na podstawie art. 48 prawa budowlanego mają charakter związany, co oznacza, że jeżeli zostanie stwierdzona samowola budowlana, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto zobligowany do wydania nakazu rozbiórki". Reasumując, podkreślenia wymaga, że z woli ustawodawcy, jedyną przesłanką nakazania rozbiórki jest stwierdzenie, iż obiekt został wzniesiony bez pozwolenia, bez zgłoszenia, bądź pomimo sprzeciwu. Ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości legalizacji tego rodzaju obiektów, np. poprzez uwzględnienie zasad współżycia społecznego, w których mieści się np. trudna sytuacja finansowa inwestora. Nakazem rozbiórki określonym w art. 48 Prawa budowlanego obarcza się inwestora, który to jest zobowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazach w decyzji rozbiórkowej (art. 52 ustawy Prawo budowlane). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.