II SA/Ol 629/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Adam Matuszak Marzenna Glabas (spr.) Bogusław Jażdżyk Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie odmowy wypłaty nagrody rocznej za 2001 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia 23 marca 2002 roku T. P. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego o wypłatę nagrody rocznej za 2001 rok. W uzasadnieniu żądania wnioskodawca podniósł, że z dniem 30 kwietnia 2001 roku odszedł na emeryturę posiadając drugą grupę inwalidzką w związku ze służbą, stąd też przedmiotowa nagroda winna być wypłacona za cały rok. Pismem z dnia "[...]", Nr "[...]", Dyrektor Zakładu Karnego poinformował wnioskodawcę, że nagroda roczna w 2001 roku została wypłacona stronie w pełnej wysokości decyzją zbiorczą Nr "[...]" Dyrektora Zakładu Karnego z dnia "[...]". Organ wskazał ponadto, że w 2002 roku nagrody roczne wypłacane są wyłącznie funkcjonariuszom Służby Więziennej. Wnioskiem z dnia 10 maja 2002 roku T. P. zwrócił się o wypłacenie nagrody rocznej za 2001 rok do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, ponownie wskazując na uprawnienia do przedmiotowej nagrody w pełnej wysokości z uwagi na odejście na emeryturę z orzeczoną grupą inwalidzką. Strona wskazała ponadto, że posiada uprawnienie do nagrody w pełnej wysokości, a nie otrzymała wypłaty nawet za okres pozostawania w służbie, tj. od 1 stycznia do 30 kwietnia 2001 roku. W odpowiedzi na powyższy wniosek, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej – pismem z dnia "[...]", nr "[...]", powołując się na wyjaśnienia Dyrektora Zakładu Karnego - poinformował T. P., że jego wniosek nie może być rozpatrzony pozytywnie, gdyż stronie została wypłacona w 2001 roku nagroda roczna w pełnej wysokości. Postanowieniem z dnia 13 lutego 2004 roku, Sygn. akt 2 II SA 3940/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę T. P. na powyższe pismo (oznaczone jako decyzja) Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]", z powodu nieuzupełnienia przez stronę w zakreślonym terminie jej braków formalnych. Ponadto, postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę o wznowienie postępowania sądowego w sprawie o Sygn. akt 2 II SA 3940/03 z powodu braku ustawowych podstaw do uruchomienia żądanego trybu nadzwyczajnego. Pismami z dnia 18 maja 2004 roku i 24 sierpnia 2004 roku T. P. po raz kolejny zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego o wypłatę należnej nagrody rocznej za 2001 rok, żądając podjęcia przez organ ostatecznej decyzji w tej sprawie. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Dyrektor Zakładu Karnego odmówił T. P. wypłacenia nagrody rocznej za 2001 rok z powodu braku podstaw prawnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że w 2001 roku stronie wypłacono należną nagrodę roczną w pełnej wysokości. Natomiast wypłata nagrody rocznej za 2001 rok następowała dopiero w 2002 roku, gdy wnioskodawca nie był już funkcjonariuszem Służby Więziennej. W odwołaniu od powyższej decyzji T. P. zarzucił organowi pierwszej instancji błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że nagroda została wypłacona za 2001 rok, podczas gdy wypłata dotyczyła 2000 roku. Strona podniosła także, że uprawnienie do nagrody rocznej za 2001 rok wynika wprost z § 5 ust. 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 1997 roku w sprawie określenia warunków przyznawania nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg funkcjonariuszom Służby Więziennej (Dz. Urz. MS. Nr 4, poz. 37), który stanowi, że funkcjonariuszom zwolnionym ze służby, którzy posiadają uprawnienia do renty inwalidzkiej nagrodę przyznaje się w pełnej wysokości w dniu zwolnienia ze służby. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Dyrektorowi Zakładu Karnego w toku prowadzonego postępowania nie było znane postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 lutego 2004 roku, Sygn. akt 2 II SA 3940/03 w przedmiocie odrzucenia skargi T. P. na pismo (oznaczone jako decyzja) Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]" w sprawie wypłaty nagrody rocznej za 2001 rok, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Decyzja Dyrektora Zakładu Karnego z dnia "[...]", nr "[...]", niezależnie od wniesionego odwołania została także zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który postanowieniem z dnia 8 grudnia 2004 roku, Sygn. akt II SA/Ol 860/04, odrzucił przedmiotową skargę z uwagi na niewyczerpanie przez stronę środków prawnych przysługujących w postępowaniu administracyjnym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia "[...]",nr "[...]", Dyrektor Zakładu Karnego odmówił T. P. przyznania nagrody rocznej za 2001 rok, powołując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 kwietnia 2004 roku, Sygn. akt 2 II SA 3940/03, w przedmiocie odrzucenia skargi o wznowienie postępowania sądowego, nie zaś postanowienia Sądu z dnia 13 lutego 2004 roku, Sygn. akt 2 II SA 3940/03, w przedmiocie odrzucenia skargi. W odwołaniu od powyższej decyzji T. P. wskazał, że czuje się pokrzywdzony wydanymi dotychczas negatywnymi rozstrzygnięciami, gdyż w świetle obowiązujących przepisów nagroda roczna za 2001 rok przysługuje mu w pełnej wysokości. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zważył, że decyzja Dyrektora Zakładu Karnego z dnia "[...]", nr "[...]", dotyczy sprawy zakończonej uprzednio decyzją ostateczną, tj. pismem Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]", nr "[...]", podtrzymującym stanowisko Dyrektora Zakładu Karnego, wyrażone w piśmie z dnia "[...]", nr "[...]", w sprawie wypłaty T. P. nagrody rocznej za 2001 rok. Ponadto, skarga na powyższe pismo została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, a postanowienie w tym przedmiocie jest prawomocne. Mając na uwadze powyższą argumentację, w ocenie organu odwoławczego, ponowne rozpatrzenie przez Dyrektora Zakładu Karnego sprawy, która została już ostatecznie i prawomocnie zakończona było bezprzedmiotowe, stąd też zaskarżoną decyzję należało uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]" roku została doręczona T. P. 30 grudnia 2004 roku. W dniu 27 lipca 2005 roku (data nadania przesyłki pocztowej) T. P. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, żądając jej uchylenia i przyznania nagrody rocznej za 2001 rok. W uzasadnieniu strona wskazała na naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego, w szczególności § 1 ust. 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 stycznia 2002 roku w sprawie warunków i trybu przyznawania funkcjonariuszom Służby Więziennej nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg (Dz. U Nr 15, poz. 145), zgodnie z którym skarżącemu przysługuje wypłata całej nagrody rocznej niezależnie od długości okresu przepracowanego w tym roku. Z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia skargi, T. P. wniósł także o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowego środka zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więzienne podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o odrzucenie skargi jako wniesionej z uchybieniem terminu, w przypadku zaś uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu – o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 23 marca 2006 roku, Sygn. akt II SA/Ol 629/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przywrócił T. P. termin do wniesienia skargi. Na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 roku skarżący podtrzymał skargę, wywodząc ponadto, że pism Dyrektora Zakładu Karnego z dnia "[...]" oraz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]" nie traktował jako decyzji a jedynie jako powiadomienia, przede wszystkim z tego powodu, że nie posiadały stosownych pouczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stronie należy wyjaśnić, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że co do zasady nie rozstrzyga spraw administracyjnych merytorycznie. Stąd w niniejszej sprawie, mimo uchylenia decyzji organów administracji publicznej obu instancji, nie jest możliwe orzeczenie przez sąd o przyznaniu nagrody rocznej za 2001 rok. Kwestia ta zostanie rozstrzygnięta przez organy administracji publicznej w ponownym postępowaniu administracyjnym, które zostanie przeprowadzone po uprawomocnieniu się wyroku Sądu. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji podnieść przede wszystkim należy, że w świetle art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej (tekst jednolity Dz. U. 2002, Nr 207, poz. 1761 ze zm.), rozpatrzenie wniosku T. P. o przyznanie nagrody rocznej za 2001 rok bez względu na treść rozstrzygnięcia powinno przyjąć formę decyzji administracyjnej. W tej sytuacji, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga, czy pisma Dyrektora Zakładu Karnego z dnia "[...]", nr "[...]" oraz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]", nr "[...]", informujące T. P. o braku podstaw do wypłaty nagrody rocznej za 2001 rok miały charakter decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2000, nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej jako kpa), decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Rozstrzygnięcie sprawy co do istoty oznacza konkretyzację praw lub obowiązków podmiotu, zaś pod pojęciem zakończenia sprawy w inny sposób należy rozumieć umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 kpa). Bez względu jednak na wynik postępowania, rozstrzygnięcie organu administracji publicznej ma charakter władczy. Stosownie do art. 107 kpa, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie (ewentualnie skarga do sądu administracyjnego), podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Odstąpienie od powyższych elementów decyzji dopuszczalne jest wyłącznie w sytuacjach określonych w art. 107 § 4-5 kpa, przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że akt organu administracji publicznej jest decyzją administracyjną jeżeli zawiera przynajmniej oznaczenie organu administracji publicznej, wskazanie strony (stron), rozstrzygnięcie oraz podpis osoby uprawnionej (zob. wyrok NSA z 20.07.1981r., SA 1163/81, OSP 1992, z. 9-10, poz. 169; wyrok NSA z 21.02.1994r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222). Uwzględniając powyższe rozważania przyjąć należy, że kryterium kwalifikującym dany akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnych będzie zewnętrzne, władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach podmiotu, zawierające przynajmniej oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie jego adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W ocenie Sądu, pisma Dyrektora Zakładu Karnego z dnia "[...]", nr "[...]" oraz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]", nr "[...]", informujące T. P. o braku podstaw do wypłaty nagrody rocznej za 2001 rok nie posiadają powyższych cech, które umożliwiałyby ich zakwalifikowanie jako decyzji administracyjnych. Przede wszystkim podnieść należy, że przedmiotowe akty miały charakter jedynie informacyjny, co wyklucza możliwość przypisania im cech władztwa, z którego korzysta organ administracji publicznej przy rozstrzyganiu sprawy. Ponadto wystąpienia te nie prowadziły do konkretyzacji uprawnień T. P., a zmierzały jedynie do wyjaśnienia procedury wypłaty nagród rocznych. Bez wpływu na charakter analizowanych pism pozostaje przy tym określenie ich jako decyzji w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 lutego 2004 roku, Sygn. akt 2 II SA 3940/03 o odrzuceniu skargi. Przedmiotem oceny Sądu w sprawie o Sygn. akt 2 II SA 3940/03 była wyłącznie kwestia dopuszczalności skargi z powodu nieuzupełnienia przez stronę jej braków formalnych, nie zaś merytoryczna kontrola legalności wydanych w sprawie pism. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przedmiotem skargi - obok decyzji administracyjnych - mogą być także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, do których należy zaliczyć także analizowane pisma Dyrektora Zakładu Karnego i Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, informujące T. P. o braku podstaw do wypłaty nagrody rocznej za 2001 rok. Reasumując powyższe rozważania przychylić należy się do stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z 09.01.1995 roku (Sygn. akt I SA 2257/93, ONSA-OZ 1997, Nr 2, poz. 15), że nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją, czy uznanie takiej czynności za decyzję nie wystarcza do zakwalifikowania jej do kategorii decyzji administracyjnych w rozumieniu kpa, jeżeli tak nazwana czynność nie będzie posiadać minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, a jednocześnie gdy nie będzie stanowić władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach adresowanych do indywidualnej osoby. Zatem, pisma Dyrektora Zakładu Karnego z dnia "[...]", nr "[...]" oraz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]" , nr "[...]", nie będąc decyzjami administracyjnymi nie mogły stanowić podstawy umorzenia postępowania jako już rozstrzygniętego w innym postępowaniu. W tych okolicznościach, zaskarżona decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]", Nr "[...]", podlega uchyleniu jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 105 kpa. Uchylenie poprzedzającej zaskarżony akt decyzji Dyrektora Zakładu Karnego z dnia "[...]", Nr "[...]", jest zaś konieczne z uwagi na błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, co stanowi - w świetle art. 7 w zw. z art. 77 kpa - naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, tak by prawidłowo mogły być zastosowane przepisy prawa materialnego. W tym zakresie podnieść przede wszystkim należy, że organ pierwszej instancji powołuje w rozstrzygnięciu argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 kwietnia 2004 roku, Sygn. akt 2 II SA 3940/03, w przedmiocie odrzucenia skargi o wznowienie postępowania sądowego, nie zaś postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 lutego 2004 roku, Sygn. akt 2 II SA 3940/03, w przedmiocie odrzucenia skargi, które - zgodnie z dyspozycją zawartą w decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]", nr -"[...]"- miały być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sprzeczność ta wynika prawdopodobnie z niewłaściwego prowadzenia akt administracyjnych, w których do kserokopii odpisu postanowienia Sądu z dnia 13 lutego 2004 roku ("[...]") załączono kserokopię odpisu uzasadnienia postanowienia z dnia 22 kwietnia 2004 roku ("[...]"). W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, że w świetle dotychczasowych rozważań, postanowienie Sądu z dnia 13 lutego 2004 roku o odrzuceniu skargi na pismo Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]", nr "[...]" nie tworzy powagi rzeczy osądzonej i tym samym nie stanowi przeszkody w ponownym rozpatrzeniu wniosku T. P. z dnia "[...]" w przedmiocie wypłaty nagrody rocznej za 2001 rok. W tej sytuacji, kolejne pisma zgłoszone w tej sprawie przez skarżącego winny zostać potraktowane jako uzupełnienie pierwszego wniosku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji publicznej winny zatem merytorycznie rozpoznać wniosek T. P. z dnia "[...]" w przedmiocie wypłaty nagrody rocznej za 2001 rok, mając na względzie, że wydane dotychczas przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzeczenia o odrzuceniu poszczególnych środków zaskarżenia miały charakter jedynie procesowy i nie zawierały żądnych wiążących wytycznych dla organów administracji publicznej. Postępowanie wyjaśniające w sprawie winno zatem zmierzać do zweryfikowania twierdzenia strony, że w dniu zwolnienia ze służby posiadał prawo do renty inwalidzkiej w związku ze służbą, które uprawnia funkcjonariusza do nagrody za ostatni rok służby bez względu na okres jej pełnienia w danym roku. Stosownie do art. 107 § 3 kpa, analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz sposób interpretacji przepisów prawa stanowiących podstawę wydania rozstrzygnięcia należy zawrzeć w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.