II SA/Ol 63/19

Dnia 5 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na uchwałę Rady Powiatu w Nidzicy z dnia 22 grudnia 2017 roku nr XXXVIII/223/2017 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Powiatu w N, działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1868, z późn. zm.) oraz art. 130a ust. 6 i 6c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1260, z późn.zm.), podjęła w dniu "[...]"r. uchwałę Nr "[...]" w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi. W § 2 uchwały określono wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi z rozbiciem na poszczególne rodzaje pojazdów, w § 3 uchwały ustalono wysokości opłat za przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg za każdą dobę, zaś w § 4 uchwały ustalono koszt odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi w wysokości 50% opłaty jak za usunięcie z drogi. W § 5 uchwały powierzono wykonanie uchwały Zarządowi Powiatu w N, zaś o utracie mocy obowiązującej poprzedniej uchwały orzeczono w § 6, natomiast w § 7 zapisano, że uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa W. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na ww. uchwałę wywiódł Prokurator Okręgowy w O, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 2017 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1990, z późn.zm) dalej: u.p.r.d., oraz art. 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez uchwalenie stawek opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym na poziomie maksymalnym, które wynikają z Obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. (M.P. 2017, poz. 772), a nadto ustaleniu wysokości kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu - bez poczynienia co do żadnej z tych opłat ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie miasta, a zatem z pominięciem kryteriów zawartych w upoważnieniu ustawowym. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w kontekście podjętej uchwały Rada Powiatu w N (dalej: Rada Powiatu) nie poczyniła stosownych ustaleń w zakresie aktualnych na dzień podjęcia uchwały kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie powiatu. Tymczasem z treści art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wynika jednoznacznie, że jednym z kryteriów dopuszczających uchwalenie określonej wysokości opłat jest obowiązek sprawnej realizacji wskazanego zadania oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Podano, że w uzasadnieniu uchwały, bardzo lakonicznie wyjaśniono motywy jakie legły u podstaw określenia górnych stawek przytaczając treść regulacji ustawowej oraz treść obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Nie przedstawiono jakichkolwiek informacji o znajomości wysokości tych kosztów i sposobu ich ustalenia, zaś z protokołu sesji Rady Powiatu z dnia "[...]"r. (Ad. 5.4.) wynika, że nie przeprowadzono jakiejkolwiek dyskusji w tym zakresie, radni jedynie przegłosowali uchwałę zawierającą stawki w maksymalnej dopuszczalnej wysokości. Analiza procedury uchwałodawczej nie daje zatem możliwości ustalenia, dlaczego ustalono stawki opłat w maksymalnej wysokości. Prokurator zwrócił uwagę, że w dniu "[...]"r. Powiat N zawarł z firmą A umowę nr "[...]" na świadczenie usług usuwania z dróg na terenie powiatu n i przemieszczania pojazdów do wyznaczonego przez Starostę N parkingu strzeżonego w przypadkach określonych w art. 130a ust. 6 u.p.r.d., przy czym wynikające z umowy koszty usunięcia pojazdu i jego przechowywania na parkingu są nieporównywalnie niższe od uchwalonych przez Radę Powiatu (przykładowo: koszt usunięcia pojazdów wg. umowy w zależności od rodzaju pojazdu od "[...]" zł za rower lub motorower do "[...]" zł za pojazd przewożący materiały niebezpieczne, a w uchwale odpowiednio: od "[...]" zł do "[...]" zł). W ocenie skarżącego przedstawione okoliczności jednoznacznie wskazują, że uchwałę podjęto bez przeanalizowania wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i z pominięciem kryteriów zawartych w upoważnieniu ustawowym, bowiem ustalenia dotyczące stawek opłat należy uznać za arbitralne. W sytuacji uchwalenia maksymalnych stawek bez poczynienia ustaleń w zakresie rzeczywistych kosztów uzasadnionym jest stwierdzenie, że Rada Powiatu kierowała się jedynie celami fiskalnymi. W odpowiedzi na skargę wniesiono o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyjaśniono, że stosownie do zapisu art. 130a ust. 6 u.p.r.d. rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie i parkowanie pojazdów oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia, i na sesji w dniu "[...]"r. Rada Powiatu podjęła uchwałę nr "[...]" w sprawie ustalania wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu z drogi. Uchwała ta została przesłana do ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa W i wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia jej opublikowania. Zatem wejście w życie uchwały z dnia "[...]r. spowoduje wygaśnięcie zaskarżonej uchwały. W sytuacji, gdy wygasła zaskarżona uchwała postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym należy umorzyć, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188, z póź.zm), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2018 r. poz. 1302, z późn.zm), dalej zwana: p.p.s.a. Po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Podobnie według art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 995, ze zm) dalej: u.s.p., organy stanowiąc akty prawa miejscowego muszą działać na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Przy ich podejmowaniu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania. Stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Na podstawie argumentacji a contrario do treści art. 79 ust. 4 u.s.p., zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu powiatu oznacza jej nieważność (por. T. Woś (w:) T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych. Podzielić należy prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie ustrojowym, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (za Barbarą Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23). Nadto, niewątpliwym jest, że istotnie naruszają prawo przepisy aktu prawa miejscowego pozostające w sprzeczności z przepisami ustawowymi. W świetle powyższych kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści art. 130a ust. 6 u.p.r.d., stanowiącego podstawę prawną uchwały, rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c (tj. za usunięcie pojazdu z drogi oraz opłaty za każdą dobę przechowywania pojazdu na parkingu), oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b u.p.r.d.). Wysokość stawek na 2018 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu (M. P. z 2017 r. poz. 772). Z zawartego w art. 130a ust. 6 u.p.r.d. upoważnienia wynika, że przyznano radzie powiatu kompetencję prawodawczą, zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: 1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). Przytoczona treść art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe przesłanki materialno-prawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami. Wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 1 lutego 2018r., sygn. II SA/Sz 1314/17, wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. I OSK 2644/14 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie pod adresem: www.nsa.gov.pl). Poza tym należy przypomnieć, że w sytuacji gdy organ - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu, właściwy organ winien wskazać argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia ww. stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2017r., sygn. III SA/Wr 739/17, dostępny w CBOSA). W ocenie Sądu, Rada Powiatu, podejmując zaskarżoną uchwałę, naruszyła przepis art. 130a ust. 6 u.p.r.d. w zakresie dotyczącym wysokości opłat i kosztów za usuwanie pojazdów z dróg i ich przetrzymywanie na parkingu strzeżonym poprzez nieuwzględnienie wymienionego w tym przepisie kryterium rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Zasadnie zarzucił Prokurator, że w kontrolowanej uchwale Rada Powiatu nie dokonała ustaleń w zakresie rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów z dróg i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie powiatu. W krótkim i ogólnikowym uzasadnieniu do uchwały nie ma żadnych bliższych, szczegółowych informacji o potencjalnej wysokości rzeczywistych kosztów i sposobu ich ustalenia. Tymczasem, jak wskazano w skardze, w dniu "[...]"r. Powiat N zawarł z A G, prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą A w N, umowę nr "[...]" na usuwanie pojazdów z dróg na terenie powiatu n, w której w § 1 ust. 1 wskazano, że jej przedmiotem jest wykonywanie usługi: usuwania z dróg na terenie powiatu n i przemieszczania pojazdów do wyznaczonego przez Starostę parkingu strzeżonego w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 - 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W zapisach § 6 ust. 2 tej umowy przewidziano wynagrodzenie dla wykonawcy wskazanej usługi, które będzie obliczane według cen jednostkowych zawartych w załączniku nr "[...]" do umowy. Umowa została zawarta na czas określony: od dnia "[...]" r. do "[...]"r. Podkreślić w tym miejscu należy, że koszty usunięcia określonej kategorii pojazdów i ich przemieszczenie na parking strzeżony zawarte w załączniku nr "[...]" do uchwały są znacznie niższe od uchwalonych przez Radę Powiatu. I tak za usunięcie roweru lub motoroweru w uchwale przyjęto stawkę "[...]" zł, zaś we wskazanej wyżej umowie "[...]" zł; za usunięcie motocyklu w uchwale przyjęto "[...]" zł, zaś w umowie "[...]" zł; za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej (dalej: dmc) do 3,5 t w uchwale kwotę "[...]" zł, zaś w umowie "[...]" zł; za pojazd o dmc powyżej 3,5 t do 7,5t w uchwale kwotę "[...]" zł, zaś w umowie kwotę "[...]" zł; za pojazd o dmc powyżej 7,5 t do 16t w uchwale kwotę "[...]" zł, zaś w umowie kwotę "[...]" zł; za pojazd o dmc powyżej 16t w uchwale przyjęto kwotę "[...]" zł, zaś w umowie kwotę "[...]" zł, zaś za pojazdy przewożące materiały niebezpieczne w uchwale przyjęto kwotę "[...]" zł, zaś w umowie kwotę "[...]" zł, przy czym wskazane stawki dotyczą usunięcia pojazdów z dróg na terenie miasta N, zaś w odniesieniu do pojazdów usuwanych z dróg z poza terenu m. N do każdej ze wskazanych stawek dolicza się "[...]" zł/1 km. Odnośnie zaś przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym to z przekazanych akt sprawy wynika, że prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z dróg, realizowane jest przy pomocy powiatowej jednostki organizacyjnej - C w N. Odnośnie wystąpienia skierowanego przez Prokuratora Okręgowego w O dotyczącego podania rzeczywistych kosztów przechowywania pojazdów na parkingu w zależności od rodzaju pojazdu oraz sposobu ich skalkulowane, pismem z dnia "[...]"r. Starosta N poinformował, że prowadzenie parkingu strzeżonego realizowane jest przy pomocy powiatowej jednostki organizacyjnej - C w N. Odnośnie zaś kosztów związanych z realizacją zadania wynikającego z art. 130a u.p.r.d., to zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2014 r. sygn. II SA/Gl 387/14, na sprawność działania składają się co najmniej dwa elementy tj. skuteczność i ekonomiczność, co oznacza, że obok kosztów usuwania pojazdów i ich przechowywania należy uwzględnić również skuteczność i ekonomiczność działań, a te mogą w szczególności wymagać również prewencji ogólnej. Nie przedstawiono zaś żadnej kalkulacji kosztów związanych z prowadzeniem parkingu strzeżonego. Mając na uwadze wskazane wyżej zestawienia, nie budzi wątpliwości Sądu okoliczność, że w przypadku stawek przyjętych w uchwale dotyczących usuwania pojazdów z dróg stawki przyjęte w uchwale nie odpowiadają rzeczywistym kosztom, jakie ponosi z tego tytułu Powiat. W odniesieniu do zakwestionowanych zapisów nie została bowiem uwzględniona druga z ustawowych przesłanek, o której mowa w art. 130a ust. 6 u.p.r.d., dotycząca wysokości rzeczywistych kosztów ponoszonych za usunięcie pojazdów z dróg. W zakresie zaś kosztów dotyczących przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym to brak jest jakichkolwiek informacji dotyczącej rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Powiat przy realizacji tego zadania, w oparciu o które podjęta została uchwała. Z powyższych względów nie można w odniesieniu do tak ustalonych w uchwale stawek uznać, że twierdzenie o arbitralności działania organu przy podejmowaniu uchwały jest nieuprawnione, skoro w żaden sposób nie analizowano tych kosztów, jak również z kosztami tymi nie zostali zapoznani radni w procedurze podejmowania wskazanej uchwały. Z przedłożonych protokołów z sesji Rady, na której przyjęto uchwałę, czy też w toku jej omawiania na posiedzeniach poszczególnych Komisji: Rozwoju Gospodarczego, Budżetu i Finansów, Rolnictwa i Ochrony Środowiska oraz Oświaty, Kultury, Sportu i Turystyki, Zdrowia, Opieki Społecznej i Pomocy Rodzinie, wynika, że nie przedstawiono radnym poza samym projektem uchwały żadnych informacji dotyczących rzeczywistych kosztów ponoszonych przez Powiat w ramach wykonywania obowiązków dotyczących usuwania pojazdów z dróg oraz ich przetrzymywanie na parkingu strzeżonym. Jeszcze raz podkreślić należy, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem tylko wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usunięcia i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Z treści art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wynika bowiem, że żadne inne przesłanki - poza wymienionymi w tym przepisie - nie mogą wpłynąć na sposób realizowania upoważnienia ustawowego przez organ. Tym samym odczytanie treści art. 130a ust. 6 i 6a u.p.r.d. w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu na realizację tego obowiązku w zastępstwie za innych właścicieli pojazdów, którzy ich nie odbierają (tak: wyrok NSA w Warszawie z 13 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1916/16, dostępny w CBOSA), czy też zawiera także elementy prewencji ogólnej, oznacza wadliwą wykładnię tego przepisu. Konstrukcja prawna upoważnienia ustawowego do ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie zawiera dwa wyraźnie wskazane kryteria ustalenia tych opłat. Przesłanka fiskalna czy prewencja ogólna nie stanowi takiego kryterium. Wskazane wyżej naruszenie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, stanowi istotne naruszenie prawa. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustaw Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, bowiem nie wykazano w uchwale aby przyjęte wysokości stawek w maksymalnej wysokości stanowiły rzeczywistą wysokość kosztów ponoszonych na terenie powiatu przez tę jednostkę.