II SA/Ol 63/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. L. i J. L. na uchwałę Rady Gminy G. Nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy G. postanawia odrzucić skargę. I. L. i J. L. (dalej jako: "skarżący"), w dniu 20 grudnia 2021 r. wnieśli za pośrednictwem Rady Gminy G. (dalej jako: "organ", "Rada Gminy"), skargę na uchwałę Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy G. W uzasadnieniu skargi nie zgodzili się z podwyżką wynagrodzenia Wójta i opisując swoją sprawę wskazali, że Wójt jako władza samorządowa nie stosuje się do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości jako bezzasadnej, wyjaśniając, że sprawy ze stosunku pracy – w tym kwestie wynagrodzenia – wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, nie są sprawami z zakresu administracji publicznej, wobec czego nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. W dniu 2 lutego 2021 r. do tutejszego Sądu wpłynęło pismo skarżących zatytułowane "Odpowiedź na skargę", w którym skarżący przytoczyli wnioski Rady Gminy z ww. odpowiedzi na skargę i dopisali pod nimi "Niedopuszczalność!". W uzasadnieniu pisma ponownie przywołali przepisy Konstytucji RP i wskazali, że Wójt nie posiadał kwalifikacji do reprezentowania Gminy, a ich wywłaszczenie nie było dokonane za słusznym odszkodowaniem; z ich terenu została wydzielona droga gminna, bez ich wiedzy i zgody. Obszernie opisali przebieg postępowań przed sądem cywilnym i postępowań karnych, prowadzonych w ich sprawach, podkreślając, że Gmina nie nabyła od nich nieruchomości, tylko ją ukradła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Wykonywanie wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne realizowane jest zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137). W myśl tego przepisu, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd ma obowiązek dokonać jej wstępnej oceny. W pierwszej kolejności należało więc zbadać, czy sprawa będąca przedmiotem skargi – wynagrodzenie Wójta – mieści się w katalogu spraw, w których właściwe są sądy administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na podstawie art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Natomiast zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z ww. przepisu art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a. wynika, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem skargi I. L. i J. L. jest natomiast uchwała Nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy G. Zarówno literatura przedmiotu, jak i orzecznictwo jednolicie wskazują, że uchwały w sprawie określenia wynagrodzenia wójta, burmistrza, prezydenta miasta, są podjęte w sprawie z zakresu stosunku pracy, a nie z zakresu administracji publicznej i mają charakter wewnętrzny (por. D. Dąbek, Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego - aspekt materialnoprawny, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2013, Nr 3, s. 90 oraz postanowienie NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1534/12, LEX nr 1327929; postanowienie NSA z 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 506/14, LEX nr 1510358 czy postanowienie WSA w Olsztynie z 22 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 485/20, LEX nr 3057801). Granice dopuszczalności skargi na uchwały organów gminy wyznacza art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 z późn. zm.), stanowiąc, że "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć do sądu administracyjnego". Również art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a. ogranicza właściwość sądów administracyjnych do skarg na akty prawa miejscowego i inne akty z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała Rady Gminy została natomiast podjęta w zakresie stosunku pracy pracownika samorządowego (Wójta), nawiązanego na podstawie wyboru. O takiej kwalifikacji przedmiotowej uchwały przesądza art. 8 ust. 2 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1282 z późn. zm.), zgodnie z którym "czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności - wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały". Oznacza to, że sprawy ze stosunku pracy, w tym sprawy wynagrodzenia wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast, nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej. Wobec tego, właściwą drogą do rozstrzygania sporów ze stosunku pracy jest postępowanie przed sądem powszechnym, o czym wprost stanowi art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Podsumowując, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia wójta podjęta została w sprawie z zakresu stosunku pracy, a więc niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.